الگوی عقلایی تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی


چکیده

تولید غیرصیانتی از میدان فوق‌عظیم و مشترک پارس جنوبی-گنبد شمالی لطمات جدی و جبران‌ناپذیری برای ایران و قطر به همراه دارد. متأسفانه دو کشور ایران و قطر علی‌رغم وجود راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک در معاهدات بین‌المللی، تاکنون برای استفاده از این راهبردها جهت رعایت اصول و موازین تولید صیانتی اقدام جدی ننموده‌اند. برای دستیابی به راهبرد عملی و قابل اجرا پیشنهاد شده است که از الگوی عقلایی در تصمیم‌گیری استفاده شود تا در صورت تأمین شرایط و مفروضات این الگو، توانایی اتخاذ تصمیم مشترک از سوی دو کشور برای مدیریت مشترک این میدان در راستای دستیابی به تولید صیانتی فراهم شود. برای تحقق این هدف ضروری است هر دو کشور، اصلاحات اساسی در حقوق نفت و گاز خود ایجاد نمایند. از این رو، پس از شناسایی نقاط ضعف در نظام حقوقی نفت و گاز هر دو کشور، برخی اصلاحات مورد نیاز پیشنهاد شده است.

1- مقدمه

اقتصاد جهانی در وضعیت کنونی و قطعاً در چشم‌انداز بلندمدت، به انرژی فسیلی و به ویژه نفت و گاز وابسته است و هنوز کاربرد فناوری‌های جدید نتوانسته است استفاده از منابع انرژی تجدیدپذیر را با قابلیت اتکا و در حد رقابت و یا جایگزینی برای نفت و گاز نوید دهد، به ویژه آنکه طیف گسترده‌ای از مشتقات نفتی و محصولات پتروشیمی ‌از نفت و گاز به‌دست می‌آید. از این‌رو، توسعه مخازن نفت و گاز از اهمیت زیادی برخوردار است. به گزارش آژانس بین‌المللی انرژی[3] در سال 2014، تقاضای انرژی تا سال 2040 میلادی حدود 377 درصد رشد خواهد کرد و در این میان، سهم گاز طبیعی و سوخت‌هایی که آلایندگی کمتری ایجاد می‌نمایند بیشتر خواهد بود. تولید جهانی گاز طبیعی در سال  2040 به 5400 میلیارد متر مکعب خواهد رسید هرچند سهم قابل ملاحظه منابع گازی غیر متعارف را نمی‌توان از نظر دور داشت که طی دوره 2014 تا 2040، از 17 درصد به 31 درصد افزایش خواهد یافت. بر اساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی، دستیابی به این رشد از منظر کفایت منابع گازی قابل حصول است اما نیاز به سرمایه‌گذاری انباشتی بیش از 11 تریلیون دلار در زنجیره عرضه گاز در شرایط عدم‌قطعیت ناشی از قیمت‌گذاری داخلی و منطقه‌ای، یک چالش جدی در این زمینه ایجاد می‌نماید.

بزرگترین میدان گازی جهان در خلیج‌فارس و مرز مشترک دو کشور ایران و قطر واقع شده است. این میدان فوق‌عظیم، در طرف ایران به میدان پارس جنوبی و در طرف قطر به میدان گنبد شمالی[4] معروف است. تقریباً تمامی‌ ذخایر گاز اثبات شده قطر و همچنین قریب به نیمی‌از ذخایر گاز اثبات شده ایران در این میدان قرار دارد (غفاری، 1392). میدان فوق عظیم مشترک پارس­جنوبی- گنبدشمالی[5] 97000 کیلومتر مربع وسعت دارد که حدود 3700 کیلومتر مربع آن در ایران و مابقی در قطر قرار دارد. حجم گاز درجای اولیه در هر دو بخش مخزن 511 تریلیون متر مکعب و مایعات گازی درجای آن 50 میلیارد بشکه است. حجم گاز درجای بخش ایرانی حدود 14 تریلیون متر مکعب و میزان میعانات گازی آن حدود 18 میلیارد بشکه برآورد گردیده‏است. طی سالیان گذشته، دو کشور ایران و قطر بخش قابل توجهی از تقاضای داخلی خود به انرژی را از طریق تولید گاز از این میدان فوق‌عظیم پاسخ داده‌اند هرچند آمار تقاضای داخلی ایران به مراتب بیش از قطر است، ضمن آنکه قطر درآمد قابل توجهی از صادرات محصولات این میدان کسب نموده است.

موضوع بهره‌برداری از منابع فسیلی مشترک بین دو یا چند کشور، در تاریخ جهان همواره محل مناقشات بزرگی بوده است. قواعد حقوقی بین‌المللی حاکم بر این موضوع عموماً جنبه الزام‌آور نداشته و لذا کشورها در یک فضای دو یا چند جانبه با این مسئله مواجه بوده‌اند. برخی کشورها با استفاده از توصیه‌های بین‌المللی و یا براساس توافقات فیمابین، از راهبرد برقراری معاهدات مشترک استفاده نموده‌اند. میادین مشترک این کشورها، عموماً از منظر حجم ذخایر اثبات شده، در طبقه میادین متوسط یا کوچک قرار داشته و لذا فرایند تصمیم‌گیری برای اقدامات مشترک با کشور یا کشورهای همسایه تسهیل می‌گردد زیرا توسعه میادین مشترکی که از جنبه اقتصادی، منافع متوسط یا کمی‌دارند، کشورهای صاحب آن را در برخورد متقابل تعدیل نموده و طبعاً راه‌حل‌های دیپلماتیک که مبتنی بر اصول منطقی در بهره­برداری از میادین فسیلی می‌باشد، کارگشا خواهد بود. موافقتنامه ژاپن و کره جنوبی (1974)، یادداشت تفاهم مالزی و ویتنام (1992)، کلمبیا و جامائیکا (1993) و ترکیه و سوریه (2004) از این دسته‌اند.

در برخی دیگر از موارد، در کشورهایی که با هم اشتراکات اجتماعی یا سیاسی گسترده‌ای دارند و یا یک کشور، به نوعی تحت سلطه یا استعمار سیاسی کشور دیگر می‌باشد، فارغ از حجم میدان مشترک، نمونه‌هایی از این معاهدات دیده می‌شود. به عنوان نمونه در ماده 2 موافقتنامه تحدید حدود بین عربستان سعودی و بحرین[6]، مختصات جغرافیایی میدان نفتی ابوصفا بین خط مرزی دو کشور تعیین گردید که تحت حاکمیت عربستان قرار گرفت و عربستان مجاز شد نسبت به بهره‌برداری از آن اقدام کند و نیمی ‌از درآمد حاصل را به بحرین پرداخت نماید. اما اکثر قریب به اتفاق کشورهایی که میادین عظیم یا فوق‌عظیم[7] در مرز مشترک آنها قرار داشته و استقلال کافی در روابط فیمابین  خصوصاً در حوزه روابط سیاسی داشته‌اند، راه‌حل بهره‌برداری رقابتی را در دستور کار خود قرار داده‌اند. این کشورها پایبندی کمتری نسبت به توصیه‌های بین‌المللی از خود نشان داده و با حداقل توافقات و تفاهمات مشترک، سعی در بهره‌مندی بیشتر از این میادین داشته و همچنان دارند. میدان مشترک پارس جنوبی از بهترین نمونه‌های مربوط به این دسته از میادین است. طبعاً در چنین شرایطی، توجه به ضوابط فنی تولید صیانتی و ازدیاد برداشت کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد و هر یک از کشورهای ذی‌نفع صرفاً سعی در حداکثرسازی تولید خود خواهند داشت. لذا مسئله اساسی در این مطالعه آن است که بهترین راهبرد برای دستیابی به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی- گنبدشمالی به منظور بهره‌مندی بیشتر دو کشور از منافع آن کدام است؟

برای این منظور در بخش دوم مقاله نخست به ضرورت و اهمیت تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی می‌پردازیم. سپس راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک که در معاهدات بین‌المللی مورد استفاده قرار گرفته‌اند در بخش سوم مطرح خواهد شد و در بخش چهارم، امکان‌سنجی کاربرد این راهبردها در خصوص میدان مشترک پارس جنوبی مورد بررسی قرار خواهد گرفت. مبانی نظری این پژوهش، موضوع بخش پنجم است. الگوی عقلانی در تصمیم­گیری که چارچوب‌های آن را استونر، فری­من و گیلبرت[8] (13899) معرفی نموده­اند،  زمینه‌ساز اصلی پایبندی ایران و قطر به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی در این پژوهش است. این الگو در تحلیل روابط کشورها نیز کاربرد داشته است. به­عنوان نمونه آلیسون[9] این الگو را در سیاست خارجی و روابط بین­الملل تحت عنوان بازیگر خردمند مفهوم پردازی کرده است (سلیمانی، 13900). برای بهره­مندی از این الگو، مطالب را با بررسی الزامات حقوقی تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی پی ­می­گیریم. وضعیت فعلی حقوق نفت و گاز از منظر تولید صیانتی در دو کشور ایران و قطر در بخش ششم مورد بررسی قرار می‌گیرد و در بخش هفتم نیز جمع‌بندی مطالب و راهکارهای منطبق بر چارچوب نظری تحقیق ارائه شده است.

2- ضرورت و اهمیت توجه به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی

از واژه «تولید صیانتی» تعاریف متعددی ارائه شده است. در بند 7 از ماده 1 قانون اصلاح قانون نفت مصوب 1390، تولید صیانت شده ذخایر هیدروکربنی عبارت است از: «کلیه عملیاتی که منجر به برداشت بهینه و حداکثری ارزش اقتصادی تولید از منابع نفتی کشور در طول عمر منابع مذکور می­شود و باعث جلوگیری از اتلاف ذخایر در چرخه تولید نفت براساس سیاست­های مصوب می‌گردد». در تعریف دیگری، درخشان (1393) بیان می­کند که «از دیدگاه ما، تولید صیانتی در خلال عمر مخزن روندی از تولید است که هماهنگ با حداکثرسازی ارزش اقتصادی مخزن و رعایت منافع نسل فعلی و نسل‌های آینده باشد. بنابراین تولید صیانتی مفهومی ‌پویاست، زیرا تولید فردای ما از مخازن نفتی تابعی از کمیت و کیفیت تولید امروز ما از همان مخازن است».[10]

از تعاریف فوق‌الذکر روشن است که تمرکز اصلی مفهوم تولید صیانتی بر حداکثرسازی ارزش اقتصادی منافع حاصل از یک مخزن در طول عمر آن می‌باشد. بدیهی است توجه بیشتر به تولید صیانتی در برداشت از منابع فسیلی، نسل‌های آینده را در استفاده از این منابع، بیش از پیش منتفع می‌نماید. از این‌رو، تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز در یک رویکرد عقلایی و منطقی، ضروری و مورد تأکید است، خواه میدان مورد نظر مستقل باشد و خواه مشترک، تصور بهره‌برداری خودسرانه و به دور از اصول و موازین فنی تولید صیانتی در دنیای کنونی به دور از انصاف، منطق و عقل است. توجه به ویژگی‌های منحصر به فرد انرژی‌های فسیلی و قابلیت‌های فراوان این دسته از انرژی‌ها، لزوم تمرکز بر تولید صیانتی را بیش از پیش متبلور می‌سازد.

در حوزه مخازن مشترک، موضوع صیانت در نحوه برداشت از حساسیت ویژه‏ای برخوردار است. برداشت مستقل هر یک از کشورها با هدف تولید بیشتر در بازه زمانی کوتاه و در یک فضای رقابتی و غیرصیانتی، صرفاً تبعات منفی برای مخزن و لذا برای هر دو کشور به همراه خواهد داشت. طبعاً برای توسعه صحیح مخزن و تولید صیانتی از آن، باید مخزن به لحاظ فنی و از منظر مدیریت بهینه، تحت مدیریت واحدی قرار گیرد که این امر با رقابت همسایگان در برداشت بیشتر از بخش اختصاصی خود سازگار نیست. لذا برای اینکه بتوان یک مخزن مشترک را به نحو کارآمد و مؤثری توسعه داد، بایستی یک طرح کلان برای توسعه آن طراحی کرد.

افزایش غیر اصولی تولید از مخازن نفتی، با تولید صیانتی منافات داشته و در نتیجه باعث هرزروی میزان قابل ملاحظه‌ای از نفت درجا و لذا غیر قابل تولید شدن آن می‌شود. این موضوع برای مخازن گازی کشور که اکثراً از نوع گاز میعانی می‌باشد بسیار حادتر خواهد بود زیرا افت شدید فشار مخزن و افت زود هنگام فشار آن به زیر نقطه شبنم[11]، سبب هرزروی اجزای با ارزش موجود در گاز، به‌صورت قطرات پراکنده و غیر قابل استحصال شدن آن و در نتیجه کاهش میزان میعانات قابل استحصال خواهد شد (سجادیان، 1391). رعایت ضوابط تولید صیانتی از مخازن گازی کشور نظیر پارس جنوبی که حجم قابل ملاحظه‌ای میعانات گازی دارند بایستی در اولویت باشد. با استمرار تولید از این مخازن، فشار آنها می‌تواند به قدری کاهش یابد که با رسیدن به زیر نقطه شبنم درصد قابل ملاحظه‌ای از کندانسه[12] موجود در مخزن غیرقابل استحصال شود. با توجه به حجم عظیم «گاز درجای اولیه»[13] در پارس جنوبی، اجرا نکردن برنامه‌های تولید صیانتی در این مخزن موجب از  دست رفتن حجم قابل ملاحظه‌ای از کندانسه خواهد شد که برای ذخایر هیدروکربور مایع کشور خسارات جبران‌ناپذیری محسوب می‌شود. بدیهی است تدوین و اجرای هر برنامه‌ای در این زمینه، مستلزم مشارکت قطر است چون منافع این کشور نیز در گرو تولید صیانتی از این میدان است. رقابت در بالابردن سطح تولید باید به سرعت جای خود را به همکاری در مدیریت این مخزن عظیم گازی بدهد تا بتوان با اتخاذ روشهایی همچون بازگردانی گاز به مخزن بعد از استحصال کندانسه، به تولید صیانتی دست یافت (درخشان، 1389).

متأسفانه دیدگاه غالب در هر دو کشور ایران و قطر آن است که علی رغم این حقیقت که نفت و گاز میراثی است که باید برای آیندگان حفظ نمود، اقدام مطلوب در این میدان مشترک، افزایش سهم تولید هر کشور است تا کشور دیگر بیش از حق خود از منابع موجود برداشت ننماید. همانطور که مشخص شد تولید غیرصیانتی و مبتنی بر رقابت خودسرانه از میدان مشترک پارس جنوبی ممکن است در کوتاه‌مدت متضمن بهره‌مندی اقتصادی طرفین به نسبت‌های نامتعادل باشد اما در بلندمدت منافع هر دو طرف را تضییع خواهد نمود. با توجه به حجم زیاد کندانسه در این مخزن و قیمت بالاتر کندانسه نسبت به نفت خام، اعمال سیاست‌های تولید غیرصیانتی از این میدان مشترک خسارات سنگینی به دنبال خواهد داشت. اهمیت این موضوع زمانی دوچندان می‌شود که دو کشور به منافع نسلهای آینده خود توجه داشته و در پاسداشت حقوق آیندگان نیز تلاش نمایند.

3- راهبردهای متعارف بهره­برداری از میادین مشترک در معاهدات بین­المللی

میادین نفت و گاز متعددی در سراسر جهان به صورت مشترک وجود دارد و چگونگی بهره‌برداری از این میادین جزء دغدغه‌های اصلی کشورهای همسایه است، به نحوی که این موضوع، توافق کشورها بر تحدید حدود مناطق مرزی مورد نزاع را پیچیده‌تر می‌کند (شیروی،1393). گاهی در هنگام تحدید حدود بین کشورها، دو کشور با عقد موافقتنامه‌هایی متعهد می‏شوند که در خصوص بهره‌برداری از میادین مشترک همکاری نمایند. در این معاهدات، معمولاً طرفین مقرر می‌نمایند که بهره‌برداری از میادین مشترک باید از طریق «توافقات بعدی» انجام شود. به بیان دیگر، کشورهای ذینفع متعهد می‌شوند که پیش از آغاز عملیات توسعه و بهره‌برداری از میدان مشترک، موافقت طرف مقابل را اخذ نموده و طی برنامه‌ای مشخص، اقدام نمایند. البته کشورهای ذینفع در میدان مشترک که اقدام به انعقاد این نوع از موافقتنامه‌ها می‌نمایند، چنانچه الزامی‌ در متن موافقتنامه قید نشده باشد، لزومی ‌به اخذ توافق طرف مقابل برای آغاز عملیات بهره‌برداری از میدان مشترک نخواهند داشت. در موافقتنامه تحدید حدود فلات قاره در دریای شمال بین انگلستان و نروژ (1965) به لزوم توافق دو کشور نسبت به شیوه مؤثر بهره‌برداری از مخازن نفتی احتمالی تأکید شده است.

برخی سازمانهای بین‌المللی برای رفع مشکل توسعه میادین مشترک، توصیه‌نامه‌هایی در قالب معاهده یا توافقنامه ارائه نموده‌اند که مدلهای متفاوتی دارد. کاشانی (1387) در پژوهشی، پس از مطالعه مدلهای مختلفِ این قبیل معاهدات که در سطح جهانی و بین دو یا چند کشور منعقد شده است، آنها را دسته‌بندی نموده و به تحلیل و بررسی آنها پرداخته است. در این خصوص معاهدات مختلفی به شرح زیر مطرح گردیده است.

3-1- موافقتنامه‌های متضمن واگذاری بهره‌برداری به یک کشور

در این نوع از موافقنامه‌ها، بهره‌برداری از مخازن واقع در یک منطقه اختلافی از سوی کشورهای مشترک‏المنافع در میدان مشترک به یک کشور واگذار می‌شود و دولت‌های دیگر در درآمد حاصله پس از کسر هزینه‌ها، شریک و سهیم می‌شوند. «این‌روش به مرور و ظاهراً به خاطر لطمه غیرقابل قبول به حاکمیت دولتی که حقوق حاکمه او توسط دولت دیگر اداره می‌شود، غیر قابل استفاده ماند. … این نگرانی البته چندان موجه نیست ولی عملاً باعث مسدود شدن یکی از راههای همکاری دو یا چند جانبه برای بهره‌برداری از منبع مشترک شده است».[14] خاطرنشان می‏شود موافقتنامه بین عربستان سعودی و بحرین (19588) در این دسته از راهبردها قرار دارد.

3-2- موافقتنامه‌های متضمن مشارکت دو کشور در بهره‌برداری از منبع مشترک

این موافقتنامه یک گزینه رایج برای بهره‌برداری اشتراکی از مناطق مورد اختلاف است و متضمن یک موافقتنامه دایر بر ایجاد یک نظام مشارکت اجباری بین دولتهای ذی‏نفع و اتباع آنها یا سایر شرکتهای نفتی مصوب در مناطق بهره‌برداری مشترک می‌باشد (کاشانی، 1387). شیروی (1393) از این نوع موافقتنامه‌ها با عنوان «قراردادهای نفتی توسعه مشترک» یاد می‌کند و آنها را قراردادهایی می‌داند که بین دو کشور منعقد شده و به موجب آن، دو کشور توافق می‌نمایند مخزنی را که به آن دو تعلق دارد به صورت مشترک توسعه داده و از آن بهره‌برداری کنند. به عنوان نمونه در موافقتنامه منعقد شده بین ژاپن و کره جنوبی (1974) طرفین توافق نمودند که اکتشاف و استخراج از مخازن مشترک، از طریق انعقاد قراردادهای توسعه مشترک انجام پذیرد.

 

3-3- موافقتنامه‌های بهره‌برداری با ایجاد نهاد مشترک

این موافقتنامه با ایجاد یک نهاد مشترک نظیر کمیسیون مشترک[15]، مقام مشترک[16] یا شرکت مشترک[17] شکل می‌گیرد. از این‌رو  توافقی بین دولتهای مورد نظر برای ایجاد نهاد مشترک و چارچوب‌های قانونی و الزام‌آور برای مدیریت بهره‌برداری از منطقه تعیین شده، طراحی می‌گردد. کاشانی (1387) در دفاع از این راهبرد بیان می‌کند که «چنین نهاد مشترکی برخلاف واحدهای نوع مشورتی و ضعیف که تحت مدیریت طرفین با موافقتنامه‌های سازنده مدل دوم[18] تشکیل می‌شوند به عنوان نهادهای قوی با نظارت انحصاری و اختیار تصمیم‌سازی و کارکردهای وسیع توصیف و تشریح شده‌اند». موافقتنامه فیمابین تایلند و مالزی (1979) و همچنین جامائیکا و کلمبیا (19933) از این دسته‌اند.

3-4- موافقتنامه‌های یکپارچه[19]

در این نوع موافقتنامه، هر یک از کشورها به اشخاص حقوقی یا شرکتهای مرتبط مورد نظر خود مجوز بهره‌برداری اعطاء می‌کنند و آن اشخاص یا شرکتها موظفند از طریق انعقاد یک قرارداد عملیاتی واحد، نسبت به بهره‌برداری از میدان مشترک با کشور همسایه اقدام کنند. یکپارچه‌سازی عملیات بهره‌برداری، مستلزم دو سطح از توافقات است. در سطح اول، کشورها توافق می‌کنند که میادین مشترک به این ‌روش توسعه داده شود و چارچوب قرارداد عملیاتی واحد را مشخص می‌کنند. در سطح دوم، صاحبان امتیاز و پیمانکاران منتخب نسبت به انعقاد یک قرارداد عملیاتی واحد اقدام می‌کنند (باستیدا و همکاران[20]، 2007). معاهده دریای تیمور (2002) بین استرالیا و تیمور حاوی قواعد این نوع موافقتنامه‌ها در خصوص چگونگی توسعه و بهره‌برداری از میادین مشترک آن منطقه می‌باشد.

کاشانی (1387) در دفاع از تمامی ‌معاهدات مذکور به عنوان راهبردهای مناسب برای بهره‌برداری از مخازن مشترک معتقد است که «شایسته است دولت ایران با یک دیپلماسی سنجیده و صبورانه باب گفتگو را برای تنظیم توافقنامه‌های توسعه مخازن مشترک با همسایگان بگشاید» اما در ادامه اظهار نظر می‌کند که «تا زمانی که موافقتنامه‌هایی برای توسعه مخازن نفت و گاز مشترک با همسایگان امضاء نشده است، دولت ایران باید ثقل فعالیت‌های توسعه و اکتشاف خود را بر روی مخازن مشترک موجود و احتمالی آتی بگذارد.» آل آقا (1391) نیز معتقد است «در حالی که در مناطقی مانند دریای شمال و خلیج مکزیک، تولید از مخازن مشترک بر اساس توافقات مشخص و یا طرح‌های تحت مدیریت مشترک صورت می‌گیرد، در حوزه خلیج‌فارس و دیگر مناطق نفت‌خیز در کشورهای در حال توسعه، بهره‌برداری از این گونه منابع، با تقابل انجام گرفته و معمولاً یکی از دو مالک متضرر می‌شود.»

از این موافقتنامه‌ها و معاهدات دوجانبه نتیجه گرفته می‌شود که اولاً، مسئله اکتشاف و بهره‌برداری از میادین مشترک به‌اندازه تحدید حدود برای کشورها اهمیت دارد و به این جهت معمولاً مقرراتی در مورد نحوه بهره‌برداری از این میادین در موافقتنامه‌های تحدید حدود گنجانده می‌شود. ثانیاً، زمانی که کشورها در مورد تحدید حدود به توافق نمی‌رسند، ممکن است به صورت موقت تا زمان تحدید حدود در بهره‌برداری از مخازن موجود در منطقه مورد اختلاف با هم توافق نمایند. ثالثاً، در این موافقتنامه‌ها بهره‌برداری مستقل کشورها از مخازن مشترک مردود اعلام شده است و لزوم همکاری و مشارکت طرفین در بهره‌برداری از آن مخازن، مورد توافق قرار گرفته است. رابعاً، شیوه بهره‌برداری مشترک در هرکدام از این موافقتنامه‌ها متفاوت است. برخی قائل به ایجاد نهاد مشترک جهت توسعه می باشند، در حالی که برخی دیگر بر توسعه مشترک تأکید دارند و در بعضی دیگر، یکپارچگی توسعه میدان مقرر شده است. (شیروی، 1393)

4- امکان‌سنجی کاربرد راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک در میدان پارس جنوبی

در بررسی روابط ایران و قطر ملاحظه می‏شود که تنها یک بار طی ماده 2 «موافقتنامه راجع به خط مرزی حدفاصل فلات قاره بین ایران و قطر[21]» در خصوص بهره برداری از یک میدان مشترک سخن به میان آمده است. در این ماده قانونی تصریح شده است که: «هرگاه ساختمان زمین‌شناسی نفتی واحد یا میدان نفتی واحد یا هر ساختمان زمین‌شناسی واحد یا میدان واحدی از مواد معدنی دیگر به آن ‌طرف خط مرزی مشخص در ماده 1 این موافقتنامه امتداد یابد و آن قسمت از این ساختمان یا میدان را که در یک طرف خط مرزی واقع شده باشد بتوان کلاً یا جزئاً به وسیله حفاری انحرافی از طرف دیگر خط مرزی مورد بهره‌برداری قرار داد در این صورت: ‌الف – در هیچ یک از دو طرف خط مرزی مشخص در ماده 1 هیچ چاهی که بخش بهره‌ده آن کمتر از 125 متر از خطر مرزی مزبور فاصله داشته باشد‌ حفر نخواهد شد مگر آن که طرفین نسبت به آن توافق بنمایند. ب – طرفین کوشش خواهند کرد که نسبت به نحوه هماهنگ ساختن عملیات و یا وحدت آن در دو طرف خط مرزی توافق حاصل نمایند.» همانطور که از متن این توافقنامه مشاهده می‌شود به الزام دو کشور مبنی بر دستیابی به «توافقات بعدی» در بهره‌برداری از میادین مشترک اشاره‌ای نشده و از این حیث، اعتبار موافقتنامه منعقده را تا سطح زیادی کاهش داده‌ است[22].

به منظور سنجش راهبردهای فوق برای بهره‌مندی از آنها در راستای التزام دو کشور ایران و قطر به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی، نخست باید وضعیت دو کشور را در نحوه بهره‌برداری و استفاده از این میدان مورد بررسی و مقایسه قرار داد. در بهره‌برداری از این میدان مشترک، تفاوتهای چشمگیری وجود دارد که برخی از مهمترین آنها به شرح زیر است:

الف- تفاوت در نحوه توسعه میدان: در حال حاضر، هر کدام از دو کشور ایران و قطر منطقه مربوط به خود را به فازهایی تقسیم نموده و در حال توسعه یا بهره‌برداری آنها هستند. در طرف ایران، تمام فازهای میدان پارس جنوبی با «قراردادهای خدمت»[23] توسعه یافته یا در دست  توسعه می‌باشد. یکی از ویژگی‌های اصلی قراردادهای خدمت آن است که پیمانکاران پس از توسعه میدان و رسانیدن آن به تولید تجاری، عملیات بهره‌برداری را به کارفرما منتقل می‌نمایند. از این‌رو، در میدان پارس جنوبی، تمامی‌ بخش‌هایی که در حال بهره‌برداری هستند، هم اکنون در اختیار کامل شرکت ملی نفت ایران و شرکت نفت و گاز پارس است. در مقابل، کشور قطر تمامی ‌میادین نفت و گاز خود را به روش «قراردادهای مشارکت در تولید»[24] واگذار می‌نماید. در این نوع از قراردادها، شرکت نفتی که عملیات اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری را بر  عهده دارد، هزینه‌ها و سود حاصل از عملیات را از طریق برداشت محصول با شرایط مندرج در قرارداد کارسازی می‌کند. از این‌رو شرکت نفتی پس از پایان عملیات توسعه و شروع تولید تجاری از میدان، تا زمان پایان قرارداد و دریافت سود و استهلاک هزینه‌های قابل جبران، در میدان حاضر است. بنابراین در طرف قطر، بخش زیادی از میدان کماکان در اختیار شرکتهای نفتی بین‌المللی[25] می‌باشد.

ب- تفاوت سطوح توانمندی در طرفهای قرارداد: برای توسعه نخستین فازهای میدان پارس جنوبی، به علت فقدان تجربه کافی برای توسعه میادین دریایی از توان شرکت‌های نفتی بین‌المللی استفاده گردید. پس از آن، با افزایش سطح آشنایی کارشناسان و مهندسان ایرانی از یک‌سو و اعمال تحریمهای بین‌المللی که سرمایه‌گذاری شرکتهای نفتی بین‌المللی در میادین ایران را هدف قرار داد. از سوی دیگر، تمرکز اصلی توسعه فازهای پارس جنوبی بر مبنای حضور چشمگیر شرکت‌های داخلی انجام شد.[26]

در مقابل، شاهد حضور گسترده شرکتهای نفتی بین‌المللی مطرح در بخشهای مختلف عملیات بالادستی و پایین‏دستی نفت و گاز در گنبد شمالی قطر هستیم. در بخش بالادستی به غیر از میدان دوخان[27]، میدان محزام[28] و میدان بول هنینه[29] باقی میادین نفت و گاز قطر  توسط شرکتهای معروف نفتی بین‌المللی و تحت قراردادهای مشارکت در تولید واگذار شده‌اند. اکسون موبیل، توتال، شل و میتسویی از آن دسته هستند. (والدز و دیگران، 2014)

پ- تفاوت در رویکردهای انعقاد قرارداد: نحوه انتخاب پیمانکاران برای توسعه فازهای میدان پارس جنوبی و انتخاب مشارکت‏کنندگان برای  توسعه و بهره‌برداری از بخش‌های میدان گنبدشمالی نیز حائز اهمیت است. در انعقاد قرادادهای نفتی، دو رویکرد عمده وجود دارد. رویکرد اول، مبتنی بر مذاکره مستقیم با شرکت نفتی بین‌المللی است. به این صورت که شرکت نفتی یا کشور میزبان بر اساس اطلاعات موجود و به صورت مستقیم با هم وارد مذاکره می‌شوند و پیشنهادهای خود را ارائه می‌دهند. طبعاً اتخاذ این ‌رویکرد مزایا و معایبی دارد. صرفه‌جویی در زمان انتخاب عامل و انتقال عملیات اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری به شرکتهای معتبر، کاردان و حائز شرایط به عنوان مزایای این ‌رویکرد شناخته می‌شود. از سوی دیگر، عدم رقابت در جهت افزایش سهم کشور میزبان در یک فضای رقابتی و همچنین عدم‏شفافیت در انعقاد قراردادها و بروز فسادهای احتمالی از معایب آن است.

رویکرد دوم، برگزاری مناقصه- مزایده است. با توجه به اینکه این ‌رویکرد که در قراردادهای امتیازی بر مبنای مزایده انجام می‌شود و در قراردادهای مشارکت در تولید و خدمات بر مبنای مناقصه، از عبارت ترکیبی مناقصه- مزایده برای آن استفاده می‌کنیم. این‌رویکرد را می‌توان به دو رویکرد متفاوت تقسیم کرد: رویکرد رقابتی و رویکرد صلاحدیدی (کاظمی‌نجف آبادی، 1393). در رویکرد رقابتی، شفافیت در انعقاد قراردادها و انتخاب بهترین پیشنهاد از میان پیشنهادهای دریافتی از نقاط قوت آن محسوب می‌شود. البته در انتخاب بهترین پیشنهاد نباید صرفاً به جنبه‌های مالی پیشنهاد شرکت نفتی توجه نمود، بلکه پیشنهادها باید از تمامی‌ جوانب نظیر توان فنی، مورد بررسی قرار گیرند. صرف زمان زیاد و فرایند اداری طولانی برای انتخاب عامل نیز نقطه ضعف این‌ رویکرد محسوب می‌شود. همچنین نباید فراموش کرد که در این ‌رویکرد علی‌رغم اجرای دقیق فرایند مناقصه- مزایده و انتخاب نهایی عامل، ممکن است کشور صاحب مخزن با شرکت یا شرکتهایی مواجه شود که تخصص فنی کافی در اجرای عملیات نداشته باشند.

در رویکرد صلاحدیدی، نهاد برگزارکننده مناقصه- مزایده اعلان عمومی ‌نمی‌کند، بلکه با توجه به شرایطی که مدنظر دارد شرکتهای مناسب کار خود را انتخاب کرده و با درمیان گذاشتن شرایط خود، پیشنهادات را دریافت و با بررسی آنها، بهترین و متناسب‌ترین را برای کار خود انتخاب می‌کند. طبعاً ممکن است شرکت انتخاب شده، ارائه‏کننده بهترین پیشنهاد نباشد، در اینجا نهاد مسئول[30] به صلاحدید خود عمل می‌کند. (کاظمی‌نجف آبادی، 13933)

بررسی عملکرد کشور نشان می‌دهد که برای انتخاب پیمانکار به منظور توسعه میدان پارس جنوبی عموماً از رویکرد مناقصه- مزایده رقابتی استفاده شده است. فرایند اداری طولانی در انتخاب پیمانکار توسط ایران، منجر به تصویب قوانینی برای حذف فازهای میدان پارس جنوبی از قانون برگزاری مناقصات شده است.[31] با وجود این، شواهد حاکی از آن است که کماکان فرایند انتخاب پیمانکار و انعقاد قرارداد، از روند  طولانی و کندی تبعیت می‌نماید. در مقابل، کشور قطر از رویکردهای مذاکره مستقیم یا رویکرد مناقصه- مزایده صلاحدیدی استفاده می‌کند. این کشور در سال 1974 با تصویب «قانون تأسیس شرکت نفت عمومی قطر» اختیارات گسترده‌ای را به این شرکت نفتی واگذار نموده است. طی ماده 4 این قانون که در سال 1988 مورد اصلاح قرار گرفته است، تمامی عملیات نفت و گاز در کشور قطر از جمله اکتشاف، توسعه، بهره‌برداری از میادین، صرفاً توسط این شرکت و از طریق مذاکره با شرکتهای نفتی و انعقاد قراردادهای نفتی صورت می‌پذیرد.

ت- تفاوت در نگرش دو کشور به استفاده از محصولات میدان: در حالی که ایران به شدت به گاز طبیعی حاصل از این میدان برای استفاده داخلی نیاز دارد، قطر بخش عمده‌ای از گاز طبیعی خود را به صورت LNG[32] یا از طریق خطوط لوله صادر می‌کند. قطر دومین صادرکننده بزرگ گاز جهان است. تقریباً 80 درصد گاز قطر از طریق LNG صادر می‌شود.[33] این صادرات معرف بیش از 255 درصد تجارت جهانی LNGG است. قطر از طریق خط لوله به عمان و امارات نیز گاز صادر می‌کند که یکی از بزرگترین خطوط لوله در خلیج فارس محسوب می‌شود. در حال حاضر قطر 2 میلیارد پای مکعب در روز گاز صادر می‌کند که این میزان با توجه به ظرفیت‌های موجود تا 2/3 میلیارد پای مکعب در روز نیز امکان افزایش دارد. این کشور همچنین از میعانات گازی حاصل از میدان گنبد شمالی، بهره فراوانی می برد. بر اساس گزارش وزارت انرژی و صنعت قطر، ذخایر میعانات گازی این کشور بیش از 22 میلیارد بشکه است (والدز و دیگران، 2014).

البته قطر چاره‏ای جز اتخاذ این نوع سیاستهای تهاجمی در استخراج و صادرات گاز طبیعی ندارد. در مقابل، ایران از ویژگی حائز اهمیتی در استفاده از گاز برخوردار است. ایران با برنامه‌ریزی دقیق در استفاده از گاز طبیعی حاصل از میدان پارس جنوبی می‌تواند ضمن تزریق گاز به میادین نفتی و ازدیاد برداشت حاصل از تزریق، از منافع اقتصادی سرشاری بهره‌مند گردد. درخشان (1389) پس از بیان نتایج مطالعه انجام شده در این زمینه بیان می‌کند «بازدهی اقتصادی برنامه‌های تزریق گاز به میادین نفتی در مقایسه با صادرات گاز طبیعی بیش از چهار برابر است، ضمن آنکه اصل گاز تزریقی را نیز از دست نداده‏ایم». قطعاً کشور قطر از چنین ویژگی مهمی برای استفاده از گاز طبیعی میدان پارس جنوبی بهره‌مند نبوده و چاره‏ای جز صادرات این محصول، حتی با قیمت‌های پایین ندارد. قطر با جمعیتی کمتر از یک میلیون نفر و ذخایر ارزی کافی، قادر است برنامه‌های تولید LNG خود را چنان مدیریت کند که با تأثیرگذاری بر روند قیمت LNG ، حجم سرمایه‏گذاری در تولید گاز طبیعی و LNG در سایر کشورها را تحت تأثیر قرار دهد (درخشان، 1391).

پس از بیان تفاوت‌های اساسی دو کشور از منظر بهره‌برداری از میدان مشترک پارس جنوبی، اکنون می‌توان پی برد که کدام کشور در پذیرش راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک، دستِ بالا دارد. ایران ظرفیت‌های متنوع‏تری برای مصرف و ذخیره‏سازی گاز در اختیار دارد[34] اما با توجه به موضوع این مقاله که به طورخاص بر تولید گاز از این میدان تمرکز دارد و همچنین با عنایت به تفاوت‌های مطروحه، باید  گفت که قطر، هم به لحاظ سهم ذخایری که از این میدان مشترک دارد و هم به لحاظ حجم تولید و پیشرفت در عملیات توسعه میدان، دستِ بالاتری نسبت به ایران دارد. از این‌رو می توان نتیجه گرفت که برای بررسی هر یک از راهبردهای توسعه میادین مشترک، تأمین نظر قطر در پذیرش آنها باید در اولویت قرار گیرد.

در بررسی این راهبردها به طور دقیق، همواره باید به این سؤال اساسی پاسخ داد که با توجه به شرایط موجود و موقعیت و امتیازات ویژه میدان مشترک پارس جنوبی، چرا باید این دو کشور خصوصاً قطر به علت داشتن دستِ بالا در انتخاب راهبردها، اقدام به پذیرش یکی از انواع راهبردها نمایند؟ با توجه به شرایط قطر به لحاظ امکانات، تجهیزات، دانش فنی و سرمایه شرکتهای نفتی بین‌المللی و با عنایت به اینکه قطر در حال حاضر توسعه حداکثری میدان گنبد شمالی را در دستور کار خود دارد لذا در مذاکرات فرضی، پذیرش توافق از سوی قطر طبعاً باید متضمن شرایطی باشد که طی آن، کشور قطر نه تنها از وضعیت فعلی خود تنزل نیابد، بلکه چشم‌اندازهای توسعه‌ای خود را حداقل در حد اهداف فعلی حفظ نماید. اهدافی که در حال حاضر، بر اساس بهره‌برداری انفرادی از میدان برای خود طراحی نموده است.

قطر در برنامه شش ساله اول توسعه ملی خود (2011-2016) پیش‏بینی نموده که توسعه میدان گنبد شمالی را تا پایان سال 2015 بطور کامل تکمیل خواهد نمود و از طریق حصول اهداف این برنامه، نوعی دگرگونی اساسی و چشمگیر در اقتصاد خود به‌وجود خواهد آورد. در این صورت، موقعیت ایران برای بهره‌مندی از میدان پارس جنوبی با مخاطرات قابل توجهی مواجه می‌گردد. به عنوان مثال، فرض کنید براساس توافقنامه‏ای، مقرر گردد سهم ایران از محصولات میدان، نقداً [35] و یا به صورت محصول[36] و یا ترکیبی از آنها دریافت گردد. اصلی‏ترین محصول  در این میدان، گاز طبیعی است که وابستگی شدید ایران به مصرف داخلی آن در بخش‌های صنعتی، خانگی، کشاورزی، تجاری، عمومی‌ و حمل و نقل، این کالا را برای کشور ما تبدیل به یک کالای استراتژیک نموده است. اهمیت پارس جنوبی و ضرورت توسعه آن برای ایران و ارزش این گاز در صورت توسعه نهایی میدان، سالانه برای کشور حدود 127 میلیارد دلار به ازای نفت بشکه‏ای 60 دلار خواهد بود[37] (جوادی، 13933). عدم دسترسی به گاز طبیعی حتی برای چند لحظه در کشور، می‌تواند لطمات جبران‌ناپذیری از جنبه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی به همراه داشته باشد. برای توضیح این موضوع، همین بس که بدانیم سهم نیروگاه‌های حرارتی از تولید برق کل کشور 92 درصد می‌باشد که تأمین سوخت قریب به 60 درصد این نیروگاه‌ها از طریق گاز طبیعی انجام می‌گیرد و نبود گاز طبیعی، می‌تواند با خاموشی حدود نیمی‌ از کشور
همراه شود. لذا ایران نمی‌تواند صرفاً به پشتوانه یک توافقنامه، حیات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی خود را در دستان کشوری قرار دهد که به لحاظ سیاسی، از ریسک بالایی برخوردار است.

چنانچه نهادهای ثالث نظیر شرکت‌های نفتی بین‌المللی اجازه تصمیم‌گیری در سیاستگذاری و مدیریت میدان مشترک پارس جنوبی- گنبد شمالی را داشته باشند، اولاً به هیچ عنوان نمی‌توان از رعایت کامل حقوق حاکمیتی و مالکیتی هر دو کشور مطمئن بود و ثانیاً، امکان عملکرد نامطلوب آنها در شرایطی خاص، با بهانه‌های متفاوت و دلایل مختلف کاملاً وجود خواهد داشت.

به‏کارگیری راهبرد «موافقتنامه‌های یکپارچه» نیز تقریباً غیرممکن است. همانطور که بیان شد، توانمندی شرکتهای نفتی فعال در میدان گنبد شمالی به لحاظ دانش فنی و سرمایه‌گذاری لازم در توسعه و بهره‌برداری از میدان نسبت به طرف ایرانی از سطوح بالاتری برخوردار است. چنانچه شرکتهای نفتی مورد تأیید در ایران و قطر در شرایط کاملاً نامساوی، اقدام به انعقاد قرارداد عملیاتی واحد نمایند، آنگاه تفاوت سطوح توانمندی طرفین منجر به عدم توانایی طرف ایرانی نسبت به انجام تعهدات قرارداد عملیاتی واحد در برهه‌های مختلف می‌شود که عمده دلایل آن به علت کمبود امکانات سرمایه‏ای یا فنی است. البته بروز این مسائل در صورتی است که دو کشور علی‌رغم وجود تفاوت‌های فوق‏الذکر، در ابتدا با توسعه میدان به این ‌روش توافق نمایند. بنابراین، به‏کارگیری راهبردهای مذکور، با شرایط فعلی دو کشور و ویژگیهای این میدان فوق‏عظیم و مشترک، به هیچ وجه توجیه پذیر نیست.

5- الگوی عقلانی در تصمیم‌گیری: زمینه‌ساز پایبندی ایران و قطر به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی

همانطور که بیان شد راهبردهای مذکور، به دلایل متعدد نمی‏تواند زمینه‏ساز توافق دو کشور ایران و قطر در بهره‌برداری از این میدان مشترک باشد. «این در حالی است که طی زمان، تولید غیرصیانتی از این میدان، لطمات جبران‏ناپذیری به دو کشور وارد می‌کند و ادامه شرایط فعلی به‏صرفه و صلاح هیچ یک از دو کشور نیست. در صورتی که فرایند تولید از میدان پارس جنوبی شتاب بگیرد و فشار مخزن از نقطه شبنم کمتر شود، مخزن اصطلاحاً وارد فاز «ریتروگرید»[38] شده و احتمالاً حدود 300 درصد از کندانسه قابل استحصال از مخزن از دست خواهد رفت» (درخشان، 13911). به‏کارگیری هرگونه روشی برای همگرایی دو کشور ایران و قطر، باید مبتنی بر اصلی باشد که بتواند دو کشور را نسبت به این خسارت بزرگ آگاه کند. حلقه مفقوده در این زمینه، در واقع ضرورت توجه به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی است. در یک فضای عقلایی، دو کشور ایران و قطر با لحاظ ضوابط فنی تولید صیانتی، منافع اقتصادی بیشتری در بلندمدت کسب خواهند نمود که منطقاً بر کسب منافع اقتصادی به شیوه شتابزده و رقابتی در کوتاه‏مدت، ترجیح خواهد داشت. در این مقاله، از چارچوب الگوی عقلایی در تصمیم‏گیری، برای تشریح این فضای عقلایی استفاده شده تا زمینه‏ساز پایبندی ایران و قطر به تولید صیانتی باشد.

تاکنون تعاریف متنوع و زیادی از «تصمیم‌گیری» ارائه شده است. وجه اشتراک غالب این تعاریف آن است که تصمیم، بر انتخاب فرد، گروه، سازمان یا نهاد دلالت دارد و این انتخاب از بین گزینه‌های موجود که ممکن است محدود و یا نامحدود باشند، انجام می‌گیرد. الگوی عقلایی در تصمیم‌گیری براساس این اصل به وجود آمده است که تصمیم‌گیرنده به عنوان یک موجود اقتصادی و برخوردار از تعقل در محیطی که برای وی کاملاً مشخص و معلوم است به مطلوب‏ترین انتخاب‌ها دست می‌زند. مطلوب‏ترین انتخاب از دیدگاه تصمیم‌گیرنده، مترادف با توفیق در دستیابی کامل به هدف و یا نیل به بیشترین نتیجه مطلوب مورد نظر است. چنین انتخاب یا تصمیمی ‌فقط در صورت تأمین شرایط زیر ممکن است:

الف) تصمیم‌گیری در شرایط اطمینان کامل انجام گیرد.

ب) تصمیم‌گیرنده نه‏تنها اطلاعات را به طور جامع و کامل در اختیار داشته باشد، بلکه از توانایی لازم برای استفاده از این اطلاعات نیز برخوردار باشد.

پ) معیارهای انتخاب، روشن بوده و تصمیم‌گیرنده دارای یک سیستم رجحان منطقی باشد تا بتواند با نظم بخشیدن به ارزش‌های خود، گزینه‌های مختلف را ارزشگذاری و طبقه‌بندی کند.

ت) تصمیم‌گیرنده باید بتواند نتایج مرتبط با هر گزینه را [از لحاظ اقتصادی یا سایر ارزش‌ها] محاسبه و با دیگر گزینه‏ها مقایسه کند. همچنین در انتخاب روش از آزادی عمل کامل برخوردار باشد.

در چارچوب این مفروضات، تصمیم‌گیرندۀ اقتصادی قادر خواهد بود گزینه‏ای را انتخاب کند که بیشترین ارزش را به لحاظ اقتصادی برای او به همراه داشته باشد. (استونر و دیگران، 1995)

چارچوب الگوی عقلایی در تصمیم‌گیری در صورت تأمین شرایط و مفروضات آن، فضای مناسبی برای تحلیل رفتار انفرادی دو کشور ایران و قطر در یک شرایط عقلایی است. برای اینکه هر دو کشور که در این چارچوب به عنوان «تصمیم‌گیرنده» از آنها یاد می‌شود، عقلانیت را مبنای تصمیمات خود قرار دهند لازم است شرایط و مفروضات الگوی عقلایی در تصمیم‏گیری آنها تأمین شود. بخشی از شرایط و مفروضات الگوی عقلایی در تصمیم‏گیری در حال حاضر فراهم است. در فرض الف در خصوص تصمیم‏گیری در شرایط اطمینان کامل، نخست باید به این نکته توجه کرد که آیا مهندسان و مسئولان صنعت نفت دو کشور آگاهی کاملی از شیوه‏های تولید صیانتی از میدان را دارند و آیا قصد جدی دارند که خسارت‌های حاصل از عدم توجه به موازین تولید صیانتی از این میدان را محاسبه نمایند؟ پاسخ به این سؤالات مستلزم آگاهی کافی نسبت به ارزش اقتصادی مخزن است. ارزش اقتصادی یک مخزن تابع دو متغیر قیمت منابع هیدروکربنی موجود در آن و حجم تولید صیانتی در هر مقطع زمانی است و لذا می‏توان آنرا به صورت حاصلضرب روند قیمت منابع هیدروکربنی در روند تولید صیانتی از مخزن در خلال عمر مخزن تعریف کرد. تولید صیانتی تابعی از شرایط مخزن است و براساس موازین فنی- مهندسی و مدیریت بهینه مخزن تعیین می‌شود در حالی‏که قیمت منابع هیدروکربنی تابعی از شرایط حاکم بر بازار جهانی آن می‏باشد (درخشان، 1393). بنابراین با توجه به اینکه ارزش اقتصادی یک مخزن تابعی از محاسبه قیمت‌های آتی منابع هیدروکربنی است و پیش‏بینی این قیمت‌ها عملاً بسیار مشکل است، لذا در نگاه نخست می‌توان بیان داشت که فرض الف رد می‌شود. با این حال، باید به این نکته توجه نمود که چند عامل مهم برای تأیید این فرض در میدان مشترک پارس جنوبی به شرح ذیل قابل طرح است:

اول، با توجه به آنچه در مقدمه این مقاله بیان شد، در میان‏مدت و بلندمدت، مصرف گاز طبیعی از نفت خام پیشی می‏گیرد و تقاضای آن روند صعودی خواهد داشت. بنابراین محدودیت منابع گازی، می‌تواند نوید افزایش قیمت‌های آتی گاز طبیعی را برای دو کشور ایران و قطر به‏همراه داشته باشد. دوم، عدم توجه به موازین فنی تولید صیانتی در میدان مشترک پارس جنوبی با توجه به ویژگیهای این مخزن، منجر به از دست رفتن حجم زیادی از میعانات گازی می‌شود که عدم‏النفع آن با قیمت‌های جهانی بالای این محصول، بسیار چشمگیر است. سوم، توجه به موازین تولید صیانتی و افزایش ضریب بازیافت از میدان مذکور در طول زمان منجر به ایجاد و ظهور ظرفیت‌های اقتصادی جدیدی برای دو کشور می‌شود. از آن جمله می‏توان به ظرفیت تزریق گاز به مخازن نفتی برای ازدیاد برداشت از این مخازن برای کشور ایران و بازاریابی مناسب صادرات گاز طبیعی برای قطر اشاره نمود.[39] بنابراین می‏توان این فرض را پذیرفت که دو کشور نسبت به عواید تولید صیانتی اطمینان کامل دارند.

در خصوص فروض ب و ت فوق الذکر نیز خاطر نشان می‏شود اطلاعات مربوط به لزوم تولید صیانتی از میدان در اختیار هر دو کشور بوده و می‏توانند نتایج مرتبط با شیوه‏های تولید صیانتی را به لحاظ آسیب‏پذیری کمتر مخزن با سایر روشها مقایسه کنند. لذا در صورت پایبندی به الزامات تولید صیانتی، هر دو کشور از توانایی لازم جهت کنترل سطح بهینه تولید به لحاظ فنی برخوردارند. حفظ فشار مخزن در سطحی مناسب قطعاً بر تولید رقابتی و آسیب مخزن مرجح است لذا رجحان منطقی تصمیم‏گیرندگان که اساس فرض پ فوق الذکر است نیز برای طرفین پذیرفته شده است.

ضعف نظام حقوقی حاکم بر دو کشور در بخش نفت و گاز منجر به عدم تأمین پایبندی دو کشور به روش‏های تولید صیانتی خواهد شد. قبل از تشریح وضعیت حقوقی دو کشور در بهره‌برداری میادین نفت و گاز از منظر تولید صیانتی، باید به این نکته توجه داشت که تأمین شرایط لازم برای تحقق الگوی عقلایی در تصمیم‏گیری چه منافعی به‏همراه خواهد داشت. هر دو کشور، با هدف مشترکی مواجه هستند. این هدف، بهره‌مندی حداکثری از منافع اقتصادی حاصل از تولید و ازدیاد برداشت از بزرگترین میدان گازی جهان است. بدون تردید، بهره‌مندی حداکثری طی زمان از میدان پارس جنوبی توسط هر دو کشور، محقق نمی‌شود مگر آنکه موازین تولید صیانتی سرلوحه اقدامات دو کشور در بهره‌برداری از این میدان قرار گیرد.

با در نظر داشتن الگوی عقلایی در تصمیم‌گیری، کم هزینه‏ترین روش برای نیل به تولید صیانتی این است که هر تصمیم‌گیرنده به صورت علمی، با لحاظ کردن حداکثر نرخ کارا[40] به بهره‌برداری از مخزن بپردازد، به طوری‏که کل میزان تولید از مخزن کمتر از حد مجاز باشد. با توجه به  اینکه این تصمیم، کم هزینه‏ترین تصمیم برای تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی است و سایر تصمیمات قابل اجرا با هزینه‌های بسیار زیادی همراه است[41]، لذا انتظار می‌رود این تصمیم، مشترکاً توسط هر دو تصمیم‌گیرنده اتخاذ شود. در چنین حالت، هر دو تصمیم‌گیرنده برای اجرای این تصمیم مشترک، چاره‏ای جز تشکیل تیم مشترک برای مدیریت مخزن و اجرای عملیات تولید به روش صیانتی نخواهند داشت.

اتخاذ تصمیم فوق الذکر برای تشکیل تیم مشترک مدیریت مخزن، رجوع مجدد به راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک در معاهدات بین‌المللی نمی‌باشد زیرا اجرای آن نیاز به توافقنامه‌های الزام‌آور و محدودکننده ندارد و صرفاً بر پایه تصمیم‌گیری انفرادی هر دو کشور برای حداکثرسازی منافع فردی اتخاذ می‌شود. به بیان دیگر تفاوت اصلی این راهبرد با راهبردهای متعارف قبلی، در الزامات مورد نیاز برای اجرای آن است. در حالی که اجرای راهبردهای متعارف، مستلزم توافق رسمی ‌دو کشور بوده و نظارت‌های جدی برای اجرای موافقتنامه‌ها و پایبندی به آنها را مطالبه می‌نماید، اجرای راهبرد جدید، نیازمند الزامات حقوقی است که هر کدام از کشورها در درون خود باید تأمین نمایند. هر دو کشور ایران و قطر برای حصول این تصمیم مشترک در چارچوب الگوی عقلایی در تصمیم‌گیری، با الزامات حقوقی داخلی مواجه هستند. الزاماتی که در قوانین، مقررات، سیاستها، اسناد و قراردادهای منعقده دو کشور نمایان می‌گردد. ما در این مقاله، این الزامات را با عنوان کلی «الزامات حقوقی» هر دو کشور مشخص کرده‏ایم. بنابراین در ادامه به الزامات حقوقی تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی- گنبدشمالی می‌پردازیم که در چارچوب الگوی عقلایی تصمیم‌گیری، ابزار اصلی برای حصول تصمیم مشترک دو کشور در جهت تشکیل تیم مشترک مدیریت مخزن محسوب می‌شود.

6- الزامات حقوقی تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی-گنبد شمالی

الزامات حقوقی تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی- گنبد شمالی را به تفکیک دو کشور ایران و قطر بررسی می‌کنیم. در این راستا ابتدا وضعیت دو کشور در خصوص توجه به تولید صیانتی در مجموعه قوانین، مقررات و سیاستها تشریح می‌شود، سپس نواقص موجود بیان شده و پیشنهادهایی برای بهبود آن مطرح می‌گردد. مبنای انعقاد قراردادهای نفت و گاز در اکثر کشورها (و از جمله در این دو کشور) قوانین و مقررات حاکم در همان کشورهاست، لذا تغییر در ضوابط تولید صیانتی و سایر مسائل و ضوابط مورد نظر کشورهای صاحب مخزن باید ابتدا در قوانین و مقررات نمود یافته و سپس در قراردادهای نفت و گاز منعکس شود. از این رو در این مطالعه، نواقص موجود در قوانین، مقررات و سیاستها مورد بررسی و توجه قرار می گیرد و انتظار می‏رود که اصلاحات پیشنهادی در قراردادهای نفت و گاز نیز منعکس گردد.

6-1- الزامات حقوقی تولید صیانتی در ایران 

قوانین اصلی نفت در ایران که تقریباً در تمامی ‌متون و مطالعات علمی‌ از آنها یاد می‌شود به لحاظ تاریخی عبارتند از:

–      قانون مربوط به تفحص و اکتشاف و استخراج نفت در سراسر کشور و فلات قاره (مصوب 1336)[42]

–      قانون نفت (مصوب 1353)[43]

–      قانون نفت (مصوب 1366)

–      قانون اصلاح قانون نفت 1366 (مصوب 1390)

در ایران، به رغم وجود قانون نفت، بسیاری از مسائل مرتبط با نفت در قوانین دیگری مثل قوانین مربوط به برنامه‌های پنج ساله توسعه، قوانین بودجه سالیانه، قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران ذکر شده است. علاوه بر این قوانین که به طور مستقیم مسائل نفت را هدف قرار داده‌اند، قوانین زیاد دیگری وجود دارد که اختصاص به نفت ندارند ولی فعالیتهای نفتی را تحت‏الشعاع قرار می‌دهند، مانند قانون برگزاری مناقصات، قانون حداکثر استفاده از توان داخلی، قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی، قوانین و مقررات راجع به تشکیل شرکت، شعبه و نمایندگی توسط اتباع خارجی، قوانین مالیاتی و قوانین راجع به تملک اراضی و حفظ محیط‏زیست (شیروی، 1393). در این مطالعه به بررسی قوانین اصلی و مرتبط با نفت و همچنین قوانین و سیاستهایی توجه خواهیم داشت که موضوع آنها به طور مستقیم، نفت نیست ولی به موضوع صیانت از مخازن نفت و گاز می‌پردازد. در واقع تلاش خواهیم کرد تا قوانین کشور را از منظر ملاحظات تولید صیانتی به اجمال مورد بررسی قرار دهیم.

الف- قوانین اصلی نفت در ایران

جدول شماره (1) میزان توجه قوانین چهارگانه اصلی نفت ایران را به موضوع تولید صیانتی نشان می‌دهد.

جدول 1- میزان توجه قوانین اصلی نفت به تولید صیانتی

عنوان قانون شماره ماده شرح ماده
قانون نفت 1336 9 شرایط زیر در کلیه مواد مذکور در مواد 7 و 8 بایستی رعایت شود:

و- شرکت ملی نفت ایران موظف است در هر یک از موارد عامل را با قید شرائط مقتضی ملزم نماید که حداکثر کوشش را در انجام تعهدات خود‌ در مورد عملیات اکتشاف و تولید و بهره‌برداری نفت در مناطقی که در اختیار دارد به عمل آورده لازمه استفاده کامل را از منابع مزبور رعایت کند. ‌همچنین عامل بایستی متعهد شود که عملیات خود را با روش معمول صنعت نفت انطباق دهد و مخصوصاً در مورد حفاظت ذخائر هیدروکاربور از ‌اصول صحیح فنی و مهندسی تبعیت نماید.

11 شرایط زیر باید در کلیه قراردادهایی که بر طبق مواد 7 و 8 و 10 این قانون منعقد می‌گردد رعایت شود:

ی- شرکت ملی نفت ایران موظف است هر عاملی را به نحوی که مقتضی بداند متعهد نماید که قسمت متناسبی از نفت مورد احتیاج مصرف‌ داخلی را به بهای تمام شده به اضافه حق‌العمل عادلانه‌ای تأمین نماید ولی هیچ عاملی مجبور نخواهد بود که نفت را به مقداری زائد بر آنچه از لحاظ ‌فنی جائز است تولید کند و یا از حیث مقدار یا جنس نفتی که تحویل می‌دهد تعهداتی قبول کند که با تعهدات عاملین دیگری که در ایران به عملیات ‌صنعت نفت اشتغال دارند نامتناسب باشد.

قانون نفت 1353 17 تعهدات طرف قرارداد:

2- در مورد هر میدان تجاری باید ترتیباتی پیش‌بینی شود که انجام عملیات توسعه و تهیه وسائل لازم جهت استفاده و بهره‌برداری کامل از آن‌ میدان را در مناسبترین مدت و با رعایت شرایط اقتصادی و اصول صحیح مهندسی تضمین نماید.

26 محافظت منابع و جلوگیری از آلودگی محیط:

‌شرکت ملی نفت ایران مکلف خواهد بود که در جریان عملیات مربوط هر قرارداد دقت و مراقبت کامل را جهت حفظ منابع ثروت طبیعی (‌مخصوصاً ‌گازهای طبیعی) همچنین جلوگیری از آلودگی محیط (‌هوا و آب و زمین) به عمل آورد. طرف قرارداد ملزم خواهد بود که در عملیات خود مقرراتی را که ‌در این باب توسط دولت و یا شرکت ملی نفت ایران اعلام و ابلاغ می‌گردد رعایت نماید. شرکت ملی نفت ایران ضوابطی را که باید در اجرای مفاد این ‌ماده به ویژه در خصوص حفظ منابع نفتی، بازیافت مجدد نفت، افزایش بهره‌دهی مخازن زیرزمینی نفت، جلوگیری از سوزاندن و به هدر دادن نفت مورد‌عمل قرار گیرد تدوین و اعلام خواهد کرد.

قانون نفت 1366 7 وزارت نفت مکلف است در جریان عملیات نفتی ضمن برنامه‏ریزی‌های صحیح، نظارت و مراقبت کامل جهت صیانت ذخایر نفتی و ‌حفاظت منابع و ثروت‌های طبیعی و تأسیسات و جلوگیری از آلودگی محیط‏زیست (‌هوا، آب، خاک) با هماهنگی سازمان‌های ذیربط عمل کند.
قانون اصلاح قانون نفت1366 مصوب 1390 1 اصطلاحات این قانون در معانی مشروح ذیل به کار می‌رود:

بند 4- عملیات بالادستی نفت: کلیه مطالعات، فعالیتها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره‌برداری و صیانت از منابع نفتی، … و یا هر فعالیتی که منجر به برداشت بهینه و حداکثری از منابع نفتی گردد … جزء عملیات بالادستی محسوب می‌شود.

بند 7ـ تولید صیانت شده از منابع نفت: کلیه عملیاتی که منجر به برداشت بهینه و حداکثری ارزش اقتصادی تولید از منابع نفتی کشور در طول عمر منابع مذکور می‌شود و باعث جلوگیری از اتلاف ذخایر در چرخه تولید نفت بر اساس سیاستهای مصوب می‌گردد.

7 وظایف هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی به شرح زیر است:

بند 2ـ بررسی و ارزیابی اجرای سیاستهای راهبردی و برنامه‌های مصوب وزارت نفت در فرآیند صیانت از منابع نفت و گاز به منظور برداشت بهینه و حداکثری ارزش افزوده اقتصادی از منابع مذکور

بند 3ـ بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال عمومی‌ در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد

مأخذ: سامانه قوانین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی‌ و گروه پژوهش مدرسه عالی حقوق (1393)

همانطور که مشاهده می‌شود در چهار قانون اصلی مربوط به صنعت نفت ایران، اشاره مختصری به تولید صیانتی از منابع نفتی شده است. چون دو قانون 1336 و 1353 اکنون منسوخ تلقی می‏گردند، لذا صرفاً به بررسی قوانین نفت مصوب سالهای 1366 و 1390 می‌پردازیم. در قانون نفت 1366 وزارت نفت مکلف به برنامه‏ریزی، نظارت و مراقبت کامل جهت صیانت از ذخایر نفتی در جریان عملیات است. در این خصوص باید به دو نکته اساسی توجه نمود. نخست، این ماده، بدون ذکر جزئیات در خصوص نحوه نظارت و مراقبت در تولید صیانتی از میادین کشور، خصوصاً میادین مشترک، صرفاً به ذکر کلیات پرداخته است. دوم، پس از ابلاغ این قانون، هیچگونه تحرک قابل توجهی که در نتیجه برنامه‏ریزی جهت تولید صیانتی از میادین کشور باشد، از سوی وزارت نفت مشاهده نشده است. در قانون نفت 1390، پس از تعریف تولید صیانتی در بند 7 از ماده 1 و قرارگرفتن آن در عملیات بالادستی در بند 4 از ماده 1، اجرای سیاستهای نظارتی آن به هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی واگذار گردیده است. به استناد ماده 3 این قانون، این هیئت متشکل از دادستان کل کشور، وزیر نفت، مدیرعامل شرکت ملی نفت ایران، معاون برنامه‏ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس کل بانک
مرکزی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، رئیس کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی ‌و یکی از معاونین وزارت نفت به تشخیص وزیر نفت است.

همانطور که مشاهده می‌شود، بخش قابل توجهی از این هیئت فاقد صلاحیت تخصصی برای اظهارنظر کارشناسی در زمینه تولید صیانتی هستند. درخشان (1392) می‌نویسد: «چگونه می‌توان انتظار داشت که بدون هیئت‌های تخصصی متشکل از کارشناسان و خبرگان نفتی با تجربه و مستقل، این هیئت عالی با اکثریت غیرتخصصی، بتواند وظایف خطیری همچون بررسی و ارزیابی اجرای سیاستهای راهبردی و برنامه‌های مصوب وزارت نفت در فرآیند صیانت از منابع نفت و گاز به منظور برداشت بهینه و حداکثری ارزش افزوده اقتصادی از منابع مذکور و بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال ‌در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد را به خوبی انجام دهد؟». بنابراین آنچه به وضوح نمایان است، قوانین اصلی نفت در ایران، کفایت لازم جهت پاسخگویی به نیاز ضروری و مهم تولید صیانتی از میادین نفتی را ندارند.

ب- قوانین مرتبط با نفت در ایران

به منظور اجرای بهینه عملکرد دستگاهها و سازمانهای مرتبط با نفت و یا تسهیل عملیات نفتی در بخش بالادستی و پایین‏دستی، قوانین و مقرراتی در ایران تنظیم شده است. برخی از این قوانین، به موضوع تولید صیانتی نیز پرداخته‌اند که در جدول شماره (2) به آنها اشاره نموده و سپس به اجمال بررسی خواهیم کرد.

جدول 2- میزان توجه قوانین مرتبط با نفت به تولید صیانتی

عنوان قانون شماره ماده شرح ماده
قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 3 وظایف و اختیارات وزارت نفت به شرح زیر است:

ب ـ امور نظارتی

1- نظارت بر بهره‌برداری بهینه و صیانتی از ذخایر و منابع نفت و گاز کشور

ت ـ امور سرمایه‌گذاری و تأمین منابع مالی

3- جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه‌گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده

‌قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران ‌مصوب 1356[44] 4 موضوع شرکت عبارت است از اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی
و گازی سرتاسر کشور و فلات قاره و اشتغال به عملیات‌ صنعت نفت و گاز و پتروشیمی ‌و صنایع وابسته در داخل و خارج کشور به شرح زیر:‌د- حفظ مخازن زیر زمینی نفت و گاز و هیدروکاربورهای دیگر و اتخاذ تدابیر لازم
برای جلوگیری از تلف شدن مواد مذکور و بهره‌برداری صحیح ‌از ذخایر نفتی در سراسر کشور و فلات قاره
شاخص‌های ارزیابی عملکرد وزارت نفت مصوب 21/4/1382        ‎‎‎میزان گاز تزریقی به مخازن نفتی ‎‎‎

        ‎‎‎ضریب بازیافت نفت خام

       ‎‎‎ میزان تولید میعانات گازی ‎‎‎

مأخذ: سامانه قوانین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی‌ و حاتمی ‌و کریمیان (1393)

با توجه به نقش راهبردی که قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در حال حاضر دارد و مؤخر بودن آن نسبت به سایر قوانین مربوط به قراردادهای نفتی و گازی از یک‌سو و با در نظر گرفتن تأثیر این قانون بر قالب‌های جدید قراردادی در حوزه نفت و گاز از سوی دیگر، این قانون باید به صورت ویژه‏ای مورد توجه قرار گیرد. قانونگذار در بند سوم بخش ت ماده (3) این قانون، با قید عبارت «از جمله» و بیانی تمثیلی، انواع قراردادهای نفتی به غیر از امتیاز که مانع قانون اساسی دارد، شامل انواع قراردادهای مشارکت، مانند مشارکت در تولید، مشارکت در سود و مشارکت در سرمایه‌گذاری و نیز انواع قراردادهای خدماتی و همین طور هرگونه قرارداد جدید دیگر که ممکن است در آینده تدوین و تنظیم شوند با رعایت دو قید عدم انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و رعایت موازین تولید صیانتی تجویز کرده است (حاتمی ‌و کریمیان، 1393). همچنین در این قانون، یکی از وظایفی که در حوزه امور نظارتی بر عهده وزارت نفت گذاشته شده است آن است که بر بهره‌برداری بهینه و صیانتی از ذخایر نفت و گاز کشور نظارت نماید.

نکته اساسی این است که عموماً عمر فعالیت شرکتهای نفتی بین‌المللی در میادین نفتی از عمر مخزن بسیار کوتاه‏تر است. بنابراین انتظار از شرکتهای نفتی بین‌المللی مبنی بر توجه به تولید صیانتی و در واقع توجه به منافع ملی بلندمدت کشور میزبان که متضمن منافع نسل‌های آینده آن کشور می‌باشد، انتظار نابجایی است زیرا این شرکتها سود خود را در کوتاه‌مدت مطالبه می‌نمایند و باید پاسخگوی مطالبات سهامداران و صاحبان اصلی خود باشند. درخشان (1392) معتقد است: «قلمرو قراردادهای نفتی، بایستی فقط به حوزه حمایت‌های فنی، تجهیزاتی و مشاوره‏ای محدود شود و کلیه عملیات نفتی در چرخه نفت، از اکتشاف و ارزیابی و توسعه و تولید تا اجرای برنامه‌های بهبود و افزایش بازیافت مستقیماً بر عهده شرکت ملی نفت یا شرکتهای تابعه باشد.»

در قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356، یکی از روشهای اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی و گازی، «حفظ مخازن زیرزمینی نفت و گاز و هیدروکاربورهای دیگر و اتخاذ تدابیر لازم برای جلوگیری از تلف شدن مواد مذکور و بهره‌برداری صحیح ‌از ذخایر نفتی» می‌باشد. بدیهی است اعمال این ‌روش، مستلزم «اتخاذ تدابیر لازم» است. بررسی عملکرد شرکت ملی نفت ایران نشان می‌دهد به جز الزام شرکتهای نفتی به رعایت موازین تولید صیانتی در قراردادهای منعقده، برنامه‏ریزی مدون و صحیحی در این خصوص انجام نشده است. به طور مشخص، در رابطه با میدان پارس جنوبی تاکنون هیچ برنامه مدون و مشخصی برای اجرای اصول فنی تولید صیانتی مشاهده نشده است. سایر میادین نفت و گاز کشور نیز تقریباً چنین‌اند. مطالعاتی که قبل از انقلاب اسلامی‌انجام شد نشان می‌دهد که برای تولید صیانتی از میادین نفتی منتخب، باید دست کم روزانه 250 میلیون متر مکعب گاز به آن میادین تزریق شود (سعیدی، 1381). در حالی‏که در سال 1393 و بعد از برداشت میلیاردها بشکه نفت و افت شدید فشار مخازن نفتی، حجم تزریق گاز به میادین نفتی هنوز به طور متوسط از مرز 70 یا 80 میلیون مترمکعب در روز تجاوز نکرده است (درخشان، 1393).

شورای عالی اداری در جلسه مورخ 21/4/1382 بنا به پیشنهاد مشترک سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور و وزارت نفت و به استناد بند «ب» ماده 4 آئین‎نامه ارزیابی عملکرد دستگاه‎های اجرایی کشور، شاخص‎های اختصاصی ارزیابی عملکرد وزارت مذکور را تصویب نمود تا پس از ارسال فرم‎ها و دستورالعمل‎های مربوط توسط سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور، سایر مراحل فرآیند ارزیابی در ابعاد اختصاصی توسط دستگاه‎های ذیربط صورت پذیرد. توجه به شاخصها، حاوی نکات قابل تأملی است. با نهایت تأسف، هیچکدام از این شاخصها به تولید صیانتی از میادین گازی کشور (از جمله میدان فوق‌عظیم پارس جنوبی) اشاره‏ای ننموده و در کمال تعجب، ‎‎افزایش «میزان تولید میعانات گازی‎‎» از میادین گازی کشور، یکی از شاخصهای ارزیابی عملکرد وزارت نفت محسوب شده است (ابلاغیه شماره 167327/1901 مورخ 4/9/1382 شورای عالی اداری). به عبارت دیگر، وزارت نفت، چنانچه تولید میعانات گازی را در سال هدف، نسبت به سال گذشته افزایش دهد، بدون توجه به تولید صیانتی، عملکرد مثبتی خواهد داشت. شاخصهای تولید صیانتی از میادین نفتی نیز با ابهاماتی روبروست. یکی از این شاخصها، افزایش «میزان گاز تزریقی به مخازن نفتی» است که همانطور که بیان شد در چند دهه گذشته، تقریباً تغییری نداشته است. شاخص بعدی، ‎‎‎افزایش «ضریب بازیافت نفت» است. چگونه ممکن است که با نبود یا کمبود برنامه‌های مدون ازدیاد برداشت، ضریب بازیافت از مخازن نفتی افزایش یابد؟

ج- سایر قوانین و سیاستهای مرتبط با نفت در ایران

قوانین و سیاستهای جاری و لازم‏الاجرای دیگری در کشور وجود دارند که موضوع اصلی آنها نفت و گاز نیست، لیکن به مسائل مرتبط با تولید صیانتی پرداخته‌اند. این موارد را در جدول شماره (3) بیان می‌کنیم.

جدول 3- میزان توجه سایر قوانین به تولید صیانتی

عنوان قانون شماره ماده (بند) شرح ماده
سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ‌ایران 2- الف سیاست‌های کلی نفت و گاز

2- افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت متناسب با ذخایر موجود و برخورداری کشور از افزایش قدرت اقتصادی و امنیتی و سیاسی

3- افزایش ظرفیت تولید گاز، متناسب با حجم ذخایر کشور به‌منظور تأمین مصرف داخلی و حداکثر جایگزینی با فرآورده‌های نفتی

سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی

 

13 مقابله با ضربه پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز از طریق:

       افزایش صادرات گاز

       ….

14 افزایش ذخایر راهبردی نفت وگاز کشور به منظور اثرگذاری در بازار جهانی نفت و گاز و تأکید بر حفظ و توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز، بویژه در میادین مشترک
15 افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز، توسعه تولید کالاهای دارای بازدهی بهینه (بر اساس شاخص شدت مصرف انرژی) و بالا بردن صادرات برق، محصولات پتروشیمی‌ و فرآورده‌های نفتی با تأکید بر برداشت صیانتی از منابع
قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ‌ایران (1390-1394) 125 الف ـ وزارت نفـت مجاز است با ایجاد فضا و شرایط رقابتی، نسبت به صدور پروانه اکتشاف، توسعه و تولید مورد نیاز برای بهره‌برداری از حداکثر ظرفیتها برای توسعه میدانهای نفت و گاز و افزایش تولید صیانت‌شده با حفظ ظرفیت تولید سال 1389 تا سقف تولید اضافه روزانه یک‌ میلیون بشکه نفت خام و دویست ‌و پنجاه ‌میلیون مترمکعب گاز طبیعی با اولویت میادین مشترک، با تأکید بر توسعه میدان گاز پارس جنوبی، پس از تصویب توجیه فنی و اقتصادی طرحها در شورای اقتصاد و درج در قوانین بودجه سنواتی و نیز مبادله موافقتنامه با معاونت با استفاده از روشهای زیر اقدام نماید:

1- استفاده از انواع روشهای اکتشاف، توسعه، تولید در دوره زمانی معین در میادین نفت و گاز

تبصره ـ شرایط اساسی این ‌روشها با حفظ حق مالکیت و اعمال تصرفات مالکانه برای دولت در سال اول برنامه با پیشنهاد وزارت نفت تهیه و به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد.

3- استفاده از روش بیع متقابل با رعایت اصول و شرایط موضوع بند (ب) ماده (14) قانون برنامه چهارم توسعه

تبصره ـ وزارت نفت می‌تواند در طول برنامه نسبت به انعقاد قرارداد توسعه و تولید از کلیه میادین مشترک شناخته شده اقدام و تلاش لازم را به‌عمل آورد.

129 وزارت نفت موظف است:

ب ـ برای فعالیتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکتهای تابعه وزارت نفت و شرکتهای صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و بر اساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکتهای فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی ـ ایمنی و زیست محیطی نظارت نماید.

130 به منظور افزایش ضریب بازیافت مخازن کشور در طول برنامه به میزان یک‌ درصد (1%)، وزارت نفت موظف است طی سال اول برنامه، برنامه جامع صیانتی و ازدیاد برداشت از مخازن هیدروکربوری را با رعایت اولویت‌بندی مخازن به تفکیک نواحی خشکی و مناطق دریایی تهیه و برای حسن اجرای آن اقدامات لازم را به‌عمل آورد.
229 وزارت نفت موظف است نسبت به تولید صیانتی میدانهای نفتی و گازی در طی سالهای برنامه به توالی با حداقل ده درصد، بیست درصد، پنجاه درصد، هفتاد و پنج درصد و صد درصد از میادین اقدام نماید. به این منظور سالانه ده درصد از ارزش نفت خام و میعانات و مایعات گازی تولیدی پس از واریز به خزانه برای عملیات زیر به شرکتهای تابعه وزارت نفت تخصیص می‌یابد:

الف ـ برداشت صیانتی از مخازن نفتی موجود با تزریق گاز، آب و سایر روشها به نحوی که در طول برنامه پنجم، متوسط تولید نفت خام مخازن مذکور، حداقل معادل متوسط برداشت در سال 1388 باشد.

ب ـ افزایش تولید گاز طبیعی به خصوص با اجرای فازهای برنامه‌ریزی‌شده میدان گازی پارس جنوبی و سایر میادین مشترک گازی و جمع‌آوری گازهای در حال سوختن میادین در حال بهره‌برداری، به نحوی که علاوه بر تأمین گاز کافی برای تزریق به میادین نفتی، مصارف داخلی کشور و صادرات تعهدشده، تضمین شود.

مأخذ: سامانه قوانین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

سیاستهای کلی نظام در دوره چشم‌انداز و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در واقع اسنادی هستند که حرکت کشور را به سمت رشد و پیشرفت تسهیل می‌نمایند. این اسناد و سیاستها، به طور کلی تبیین‏کننده چارچوب قانونگذاری و اجرا در کشور می‌باشند. از این اسناد و سیاستها نمی‌توان انتظار داشت که به ذکر جزئیات بپردازند، بلکه خود مستلزم تدوین و ابلاغ قوانین و مقرراتی می‌باشند که تحقق آنها را تسهیل نمایند. از این‌رو لازم است «با تهیه قوانین و مقررات لازم و تدوین نقشه راه برای عرصه‌های مختلف» زمینه اجرای آنها فراهم گردد. با علم به این مطالب، می توان گفت که علی‌رغم توجه این سیاستها به موضوع تولید صیانتی از مخازن کشور، هنوز هیچ سندی دال بر تدوین قوانین و مقررات لازم، مناسب و متناسب با مخازن کشور مشاهده نگردیده و نقشه راهی برای تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز کشور وجود ندارد. ذکر این نکته نیز ضروری است که به حفظ موازین تولید صیانتی از میادین گازی کشور به صورت شایسته در این سیاستها اشاره‏ای نشده و بر «افزایش ظرفیت تولید گاز» و «افزایش صادرات گاز کشور» پرداخته شده است. البته به نظر می‌رسد واژه «نفت» در بند 2 سیاستهای کلی نفت و گاز که عنوان می‌کند: «افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت»، به معنای عام نفت و گاز می‌باشد.

توجه به مواد 125 و 129 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ‌ایران نیز نشان می‌دهد که این مواد، اگرچه اشارات پراکنده‏ای به موضوع تولید صیانتی دارد، به نظر می‌رسد این موضوع در حاشیه هدف اصلی قانونگذار مبنی بر افزایش یا حداقل، حفظ ظرفیت تولید از میادین نفت و گاز کشور قرار گرفته و توجه چندانی به آن نشده است. ماده 130 و 229 این قانون، تنها جایی است که در مجموعه قوانین، مقررات و سیاستهای لازم‏الاجرا و فعال کشور، نسبت به هدفگذاری جهت تولید صیانتی از میادین اقدام نموده است. ماده 130 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه کشور، وزارت نفت را موظف به تأمین شرایطی نموده است که طی آن، ضریب بازیافت مخازن نفتی کشور در طول اجرای برنامه (1390-1394) به میزان یک درصد افزایش یابد. همچنین قانونگذار تلویحاً وزارت نفت را موظف به اولویت‏بندی مخازن به تفکیک نواحی خشکی و مناطق دریایی نموده است. علی‏رغم منحصر به فرد بودن این ماده در مجموعه قوانین و مقررات کشور در زمینه توجه به تولید صیانتی و هدفگذاری کمی برای آن، باید گفت که در حوزه اجرا، دو مسئه اساسی در خصوص مفاد این ماده وجود دارد که پیش از این نیز بیان گردید. اول، عدم امکان نظارت بر افزایش ضریب بازیافت به لحاظ فنی است و دوم، عدم اجرای این ماده در طول برنامه پنجساله پنجم می‏باشد. همانطور که بیان شد، هیچ برنامه مدون و مشخصی برای نظارت بر اجرای سیاستهای ازدیاد برداشت طراحی نشده و حجم گاز تزریقی به میادین کشور با هدف ازدیاد برداشت در طول سالهای این برنامه تغییر محسوسی نداشته است.

ماده 229 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه کشور نیز در واقع در امتداد ماده 130 ابلاغ گردیده و وزارت نفت را موظف به «تولید صیانتی میدان‌های نفتی و گازی طی سالهای برنامه به توالی با حداقل ده درصد، بیست درصد، پنجاه درصد، هفتاد و پنج درصد و صد درصد از میادین» نموده است. آنچه مشخص است مواد 130 و 229 این قانون به درستی اجرا نشده و با توجه به محدودیت اطلاعات مشخص نیست که آیا معادل ده درصد از ارزش نفت خام و میعانات و مایعات گازی تولیدی صرف اجرای اصول فنی برداشت صیانتی از میادین کشور گردیده است یا خیر. در هر صورت مواد 130 و 229 قانون برنامه پنجم توسعه با شرایط فعلی از مطلوب‏ترین مواد قانونی فعال در کشور در زمینه تولید صیانتی از میادین نفت و گاز محسوب می‌شوند، لیکن مطلوبیت این مواد قانونی نیز منجر به تغییر شرایط مخازن ایران در تولید صیانتی نگردیده است.

د- پیشنهادهایی در راستای تحقق تولید صیانتی در ایران

با توجه به نقاط ضعف موجود در مجموعه قوانین، مقررات و سیاستهای کشور که به موضوع تولید صیانتی اشاره نموده‌اند، در زیر پیشنهادهایی به منظور تأمین شرایط لازم در راستای اصلاح ساختار و ایجاد توانایی‌های حقوقی لازم برای تحقق چارچوب الگوی عقلایی در تصمیم‏گیری در ایران ارائه می‌گردد:

1- علی‏رغم پرداختن به موضوع تولید صیانتی در بسیاری از قوانین، مقررات و سیاستهای کشور، البته به صورت پراکنده، کلی و بدون ذکر جزئیات، کارکرد این اصل مهم در کشور مطلوب نمی‏باشد. از این‏رو ضرورت دارد وزارت نفت پس از بررسی‌های کارشناسی، چارچوب کلی تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز کشور را به تفکیک میادین مستقل و میادین مشترک با ذکر جزئیات در قالب لایحه‏ای از سوی هیئت وزیران برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید. در پیش‏نویس قانون مزبور، الگوهای مورد نظر برای اجرای اصول و موازین تولید صیانتی باید آزمون‏پذیر و قابل راستی‏آزمایی باشند.

2- تمامی میادین نفت و گاز کشور باید دفترچه الزامات تولید صیانتی داشته باشند. این دفترچه حاوی آخرین مطالعات مربوط به میدان برای اعمال سیاستهای ازدیاد برداشت از هر میدان است. دفترچه موصوف، باید در بازه‌های زمانی معقول بروزرسانی گردد. به عنوان مثال، دفترچه الزامات تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی باید به طور مشخص و دقیق، میزان و حجم بازگردانی گاز به مخزن را بعد از استحصال کندانسه ارائه نماید. نکته اساسی در این پیشنهاد، التزام عاملان عملیات نفتی به رعایت اصول درج شده در دفترچه الزامات تولید صیانتی است که در بند 1 به آن پرداخته شد.

3- اجرای پیشنهادهای شماره 1 و 2 مستلزم طراحی ساختاری است که در آن امکان نظارت بر عملکرد عاملان عملیات نفتی وجود داشته باشد. ساختار اعضای ناظر بر عملکرد تولیدکنندگان مخازن نفت و گاز کشور، باید فنی و متشکل از مهندسان و کارشناسان خبره و مستقل باشد.

4- همانطور که بیان شد موضوع تولید صیانتی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است زیرا با منافع ملی بلندمدت گره خورده و منافع نسل‌های آتی ایران را تحت تأثیر قرار می‌دهد. از این‏رو لایحه قانونی تدوین شده باید اقدامات تنبیهی کافی برای متخلفان احتمالی اجرای این امر، پیش‏بینی نماید. طبعاً در لایحه قانونی تدوین شده، تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی به عنوان یکی از میادین فوق عظیم کشور در زیرمجموعه میادین مشترک مورد توجه جدی قرار خواهد گرفت.

– در تدوین الزامات حقوقی تولید صیانتی از میادین کشور، باید به میادین مستقل گازی نیز حداقل به‌اندازه میادین نفتی، توجه نمود. قبلاً به خسارت‌های کلان اقتصادی ناشی از عدم توجه به تولید صیانتی از میدان پارس جنوبی پرداختیم. تمرکز قوانین، مقررات و سیاستهای فعلی، بر تولید صیانتی از میادین نفتی است و به نظر می‏رسد قانونگذار نسبت به اهمیت توجه به موازین تولید صیانتی از مخازن گازی کشور آگاهی کافی ندارد.

– در شاخصهای ارزیابی عملکرد وزارت نفت، همچنین شرکت ملی نفت و شرکتهای تابعه، باید به موضوع تولید صیانتی از میادین نفت و گاز توجه جدی شود. به بیان دیگر هیچ شاخصی در عملکرد وزارت مزبور و شرکتهای تابعه نباید با موضوع تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز کشور در تقابل باشد.

 

6-2- الزامات حقوقی تولید صیانتی در قطر 

الف- حقوق نفت و گاز قطر

پیش از پرداختن به حقوق نفت و گاز قطر، بایستی به یک مسئله اساسی در نظام قانونی این کشور که موضوع تولید صیانتی از میادین قطر را تحت‏الشعاع قرار می‌دهد، اشاره نمود. به استناد ماده 2 از فرمان قانونی شماره 3 سال 2007 با موضوع «بهره‌برداری از ثروت‌های طبیعی و منافع آن»، تمامی ‌منابع طبیعی قطر (از جمله نفت و گاز) جزء اموال دولت و متعلق به نظام حاکمیت محسوب می‌شود. این نگرش به منابع طبیعی، با نگاهی که در کشور ایران و بسیاری از کشورهای جهان حکمفرماست، کاملاً متفاوت است. به استناد ماده 2 قانون اصلاح قانون نفت 1366 ایران مصوب 1390: «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروتهای عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.» توجه به نفت به عنوان اموال دولت یا حکومت با توجه به نفت به عنوان اموال ملت، دو مقوله کاملاً مجزاست. منافع دولت یا حکومت، عموماً در کوتاه‌مدت شکل می‌گیرد و با منافع ملی که مستلزم نگاه بلندمدت و در نظر داشتن منافع نسلهای آینده ملت است، در یک راستا نیست[45]. در تعریف تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز به حداکثرسازی ارزش اقتصادی مخزن در طول عمر آن اشاره نمودیم. این تعریف در بلندمدت و در سایه توجه به منافع ملی و نسلهای آینده تحقق می‌یابد و قطعاً با نگرش قطر به مالکیت مخازن نفت و گاز، سازگار نیست.

با این حال، کشور قطر از جنبه‌های مختلف خصوصاً از لحاظ موقعیت سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و جغرافیایی تفاوت‌های چشمگیری با ایران دارد. این کشور سالها در استعمار انگلستان بود تا اینکه در سال 1971 میلادی استقلال یافت. براساس اصول 76 و 77 قانون اساسی قطر[46]، مجلس شورا عهده دار قوه مقننه در این کشور است. قوه مقننه، در واقع شورایی مشورتی است که خط مشی عمومی ‌این کشور را در زمینه‌های گوناگون تعیین می‌نماید. مجلس شورا، عموماً مسئول بررسی لوایح پیشنهادی هیئت وزیران بوده و نظرات مشورتی خود را در این خصوص به امیر قطر می‌دهد. در نهایت، هر قانون با تأیید و تصویب امیر قطر رسمیت یافته و ابلاغ می‌گردد.

شورای مشورتی متشکل از کمیته‌هایی است که هیچکدام به طور مستقیم به مسئله نفت و گاز نمی‌پردازند[47]. بنابراین می‌توان گفت که نظام قانونگذاری در قطر خصوصاً در حوزه صنعت نفت و گاز از پیچیدگی خاصی برخوردار نیست. مطالعه قوانین قطر در حوزه نفت و گاز نشان می‌دهد که قوانین مزبور پس از تهیه متن پیشنهادی توسط وزارت انرژی و صنعت و طرح و تصویب آنها در هیئت وزیران، برای اخذ نظرات مشورتی به مجلس شورا ارسال می‌گردد. مجلس شورا به علت فقدان کمیته تخصصی در این زمینه، عموماً با نظرات مشورتی محدود، پیش‏نویس قانون را جهت تصویب و ابلاغ برای امیر قطر ارسال می‌نماید.[48]

با توجه به مطالب فوق الذکر، کشور قطر، در حوزه نفت و گاز قوانین محدودی دارد. مطالعه و بررسی قوانین و مقررات قطر نشان می‌دهد که چارچوب قانونی صنعت نفت و گاز در این کشور در مجموعه قوانین و برنامه‌های زیر شکل گرفته‌اند:[49]

  • فرمان قانونی شماره 10 سال 1974 با موضوع «قانون تأسیس شرکت نفت دولتی قطر»
  • فرمان قانونی شماره 4 سال 1977 با موضوع «حفاظت از ثروت نفت»
  • فرمان قانونی شماره 30 سال 2002 با موضوع «قانون حفاظت از محیط‏زیست»
  • فرمان قانونی شماره 3 سال 2007 با موضوع «بهره‌برداری از ثروت‌های طبیعی و منابع آن»
  • برنامه توسعه ملی قطر 2011-2016
  • سند چشم‌انداز قطر برای سال 2030

جدول شماره 4 بیانگر میزان توجه قوانین فوق به مسئله تولید صیانتی از مخازن نفت و گاز قطر می‌باشد.

جدول 4- میزان توجه قوانین قطر به تولید صیانتی

عنوان قانون (سند) بخش (ماده) شرح بخش (ماده)
فرمان قانونی «حفاظت از ثروت نفت» مصوب 1977 3 با توجه به روشهای مورد نیاز برای انجام اقدامات احتیاطی و رعایت مقررات تولید، عملیات پروژه‌های نفتی باید با توجه به الزامات فنی و قواعد عملیاتی و استانداردهای معمول صنعت نفت انجام شود، به صورتی که بهره‌برداری، سرمایه‌گذاری و حفاظت از ثروت نفت به بهترین شکل ممکن تأمین شده و منجر به بالاترین بهره‏وری و مناسب‌ترین روش توسعه گردد. به گونه ای که منابع نفتی از آسیب یا هدررفت مصون بماند.
4 عامل، متعهد و مسئول است که مبادرت به انجام اقدامات احتیاطی مختلف برای پیشگیری از اتلاف، هدررفت و صدمه به شرایط زندگی، سلامت عمومی، …. و منابع ثروت‌های طبیعی نماید.
برنامه اول توسعه ملی قطر

(2016-2011)

استراتژی اول توسعه اقتصادی:

دولت متعهد به بهره‌برداری مسئولانه از منابع هیدروکربنی قطر و سرمایه‏گذاری عاقلانه از درآمد حاصل به نفع نسل فعلی و آینده است.

استراتژی سوم حفظ رفاه اقتصادی:

نرخ تولید از میدان شمالی (گنبد شمالی) با توجه به شرایط مخزن و ذخایر گاز برآورد شده، هزینه‌ها، عوامل تکنولوژیکی، نیازهای بازار داخلی و شرایط بازار جهانی تنظیم خواهد شد.

سند چشم‌انداز قطر برای سال 2030 سوم توسعه اقتصادی

توسعه اقتصادی قطر مبتنی بر رفاه و بهبود معیشت ملت است. حفظ رفاه در بلندمدت نیازمند مدیریت عاقلانه منابع تجدیدناپذیر است تا نسل‌های آینده به میزان کافی از آن بهره‌مند شوند. این شرایط مستلزم استفاده بهینه از منابع تجدیدناپذیر و ایجاد تعادل بین ذخایر هیدروکربنی و تولید از آنها و همچنین بین تنوع اقتصادی و تخلیه مخازن هیدروکربنی است.

نتایج توسعه اقتصادی باید شامل موارد زیر باشد:

2- مسئولیت پذیری در بهره‌برداری از منابع نفت و گاز:

       بهره‌برداری بهینه از منابع هیدروکربنی، ایجاد تعادل بین حجم ذخایر و تولید و تعادل بین تنوع بخشی به نظام اقتصادی با میزان تخلیه مخازن هیدروکربنی

       توسعه کامل صنعت گاز به منظور فراهم آوردن منابع انرژی پاک برای قطر و جهان

       محافظت و نگهداری بلندمدت از ذخایر استراتژیک نفت و گاز به منظور پاسخگویی به نیازهای امنیت ملی و توسعه پایدار

مأخذ: پرتال حقوقی قطر و والدز و همکاران (2014)

در مقایسه با ایران، قطر بسیار کمتر به موضوع تولید صیانتی پرداخته است. ماده 3 فرمان قانونی حفاظت از ثروت نفت که در مقدمه تمامی ‌قوانین و مقررات نفت و گاز قطر از آن به عنوان «صیانت از ثروت نفت» یاد می‌شود، واحدهای مجری در این کشور (خصوصاً شرکت نفت قطر) را به رعایت اقدامات احتیاطی، قواعد عملیاتی و استانداردهای معمول صنعت نفت تشویق نموده است. در حالی‏که هیچ روشی برای انجام این مهم در نظر گرفته نشده است. در همین ماده دستیابی به بالاترین بهره‏وری و مناسب‏ترین روشهای توسعه مخازن، هدفگذاری شده است اما این اهداف صرفاً در صورت ذکر جزئیات و توجه به موازین تولید صیانتی محقق می‌گردد. در ماده 4 عامل، متعهد به رعایت اصول و موازین فنی تولید صیانتی گردیده است ولی مجدداً در این ماده اثری از روشهای رعایت این اصول و تنبیهات احتمالی ناشی از عدم رعایت موارد مذکور مشاهده نمی‌گردد. بنابراین اصلی‏ترین قانون صنعت نفت و گاز قطر در زمینه تولید صیانتی، ضمن توجه به لزوم رعایت موازین فنی، روشهای نظارتی و تنبیهی خاصی برای رعایت آن در نظر نگرفته است.

سند چشم‌انداز 2030 و برنامه اول توسعه ملی قطر نیز در این زمینه صرفاً به ذکر کلیات پرداخته‌اند. این سیاستها در کشوری وضع شده‌اند که بخش عمده‌ای از درآمد خود را از طریق صادرات منابع هیدروکربنی بدست می‌آورد، در حالی‏که توجه به تولید صیانتی در آنها از اهمیت بالایی برخوردار نیست. البته عنایت به وضعیت رفاهی و معیشتی نسلهای آینده قطر در هر دو سند مذکور به دفعات مشاهده می‌شود. به عنوان نمونه، در برنامه اول توسعه ملی قطر بیان شده که دولت برای دستیابی به رفاه اقتصادی پایدار باید این اقدامات را انجام دهد: نخست در جهت افزایش تولید مبادرت نماید. دوم، در مقابل بروز بی‏ثباتی‌های اقتصادی مراقبت نموده و بهره‏وری را افزایش دهد و سوم، همکاری با بخش خصوصی را جهت تنوع‏بخشی به اقتصاد و تشویق فرهنگ نوآوری و افزایش اختراعات دنبال نماید. این برنامه معتقد است که اجرای این اصول منجر به باقی ماندن منابع ثروت (خصوصاً ذخایر هیدروکربنی) برای نسل‌های آینده می‌شود. در خلاصه مدیریتی این برنامه، بیست چالش اصلی کشور قطر به‏همراه پاسخ‌های استراتژیک به آنها بیان شده است. نخستین چالش عنوان شده، ضرورت ثبات نرخ تولید از مخازن هیدروکربنی است. در مقابل، دولت موظف شده است تا سیاست‌های مناسب را برای ثبات این نرخ، تدوین و ابلاغ نماید.

سیاستگذاری در حوزه تولید صیانتی از منابع هیدروکربنی قطر در همین سطح، با ذکر کلیات خلاصه می‌شود و سایر قوانین و مقررات این کشور نیز بیش از آنچه بیان شد به این مسئله اساسی و کلیدی نپرداخته‌اند. با آنکه میدان گنبدشمالی به عنوان بزرگترین ذخیره هیدروکربنی قطر محسوب می‌شود، در قوانین و مقررات صنعت نفت و گاز قطر اشارات کمی به آن شده است. مطابق جدول (4) در استراتژی سوم از برنامه اول توسعه ملی قطر، نرخ تولید از میدان گنبدشمالی در سمت قطر، به چند عامل به شرح ذیل وابسته است: شرایط مخزن، حجم ذخایر برآورد شده، هزینه‌ها، عوامل تکنولوژیکی، نیازهای بازار داخلی و شرایط بازار جهانی. نکته اساسی این است که این عوامل در مواردی با یکدیگر سازگاری ندارند. چگونه می‌توان شرایط بازار جهانی گاز را با شرایط تولید صیانتی از مخزن، توأمان مورد توجه قرار داد؟ سوابق عملکرد قطر در بهره‌برداری از میدان گنبدشمالی نشان می‌دهد که این کشور با رفتار تهاجمی، صرفاً سعی در برداشت از مخزن برای افزایش صادرات و پاسخ به نیازهای داخلی داشته است. نیاز داخلی قطر به گاز گنبدشمالی به شدت در حال افزایش است. مصرف برق کشور کوچک قطر در سال 2012 نسبت به سال قبل از آن بیش از 13 درصد رشد داشته است، این در حالی است که تمامی ‌نیروگاه‌های تولید برق در قطر از طریق گاز طبیعی تأمین انرژی می‌شوند (والدز و دیگران، 2014). بنابراین قوانین و مقررات مرتبط با تولید صیانتی در قطر به هیچ وجه متضمن تولید صیانتی از میادین نفت و گاز این کشور، خصوصاً میدان گنبدشمالی نمی‌باشد.

ب- پیشنهادهایی در راستای تحقق تولید صیانتی در قطر

همانطور که ملاحظه شد، بحث تولید صیانتی دارای جایگاه اساسی در حقوق نفت و گاز قطر نمی‏باشد. در این مقاله برای تحقق الگوی عقلانی در تصمیم‌گیری به منظور مشارکت قطر در مدیریت مشترک میدان پارس جنوبی، اصلاحاتی در نظام حقوقی این کشور به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:

1- نگرش قطر به ثروت‌های طبیعی و مخازن هیدروکربنی باید تغییر یابد. نگاه ملی به این ثروت‌ها، خود به تنهایی بسیاری از مشکلات نظام حقوقی این کشور را حل می‌کند. همانطور که بیان شد، تعلق ثروت‌های ملی به نظام حاکمیت، منجر به عدم‏توجه به منافع نسل‌های آینده شده و به طور مشخص در حوزه مخازن نفت و گاز، تولید صیانتی را به ورطه فراموشی می‌سپارد.

2- در هنگام تشریح تفاوت‌های ایران و قطر از منظر بهره‌برداری از میدان مشترک پارس جنوبی-گنبد شمالی بیان کردیم که قطر، تقریباً تمامی ‌مخازن نفت و گاز خود را از طریق قراردادهای مشارکت در تولید به شرکتهای نفتی بین‌المللی واگذار نموده است. می دانیم که قراردادهای مشارکت در تولید نسبت به سایر انواع قراردادها، خطرات بیشتری در حوزه رعایت موازین تولید صیانتی دارد زیرا در این قراردادها، شرکت نفتی برای مدت نسبتاً طولانی، عملیات بهره‌برداری از میدان را بر عهده دارد و حتی اگر در متن قرارداد، موضوع تولید صیانتی گوشزد گردد، توجه شرکت نفتی به کسب سود بیشتر می تواند انگیزه ای برای عدم رعایت اصول تولید صیانتی باشد. بنابراین قطر در توسعه و بهره‌برداری از این میدان مشترک، صرفاً و لزوماً باید از قالب‌های قراردادی دیگری استفاده نماید تا حداقل، عملیات تولید از میدان در اختیار شرکت‌های نفتی بین‌المللی نباشد.

3- قطر نیز مشابه ایران، باید فرمان قانونی مشخص و مدونی برای تولید صیانتی از مخازن خود تدارک ببیند. این قانون باید مسئولان و مهندسان این کشور را خصوصاً در شرکت نفت قطر به عنوان بازوی اصلی کشور در انجام پروژه‌های نفت و گاز ملتزم، مقید و متعهد به اجرای دقیق برنامه‌های تولید صیانتی از میادین نماید. این برنامه‌ها باید با ذکر جزئیات، طراحی و ابلاغ شود و همچنین در این فرمان قانونی، باید روش‌های دقیق نظارتی تدوین شده و تنبیهات لازم در مقابل تخلفات احتمالی پیش‌بینی شود.

7- جمع‏بندی

میدان مشترک پارس جنوبی یک منبع عظیم و سرشار از ثروت طبیعی است که استفاده بهینه از آن صرفاً در گرو توجه به اصول و موازین تولید صیانتی است. این میدان به لحاظ موقعیت جغرافیایی در آبهای سرزمینی دو کشور ایران و قطر واقع شده است و این دو کشور با توجه به سهم سطح‌الارضی که از این میدان دارند، در شرایط متفاوت در حال توسعه و بهره‌برداری از آن هستند. سوابق عملکرد دو کشور در بهره‌برداری از این میدان، نشان از به‏کارگیری نوعی سیاست تهاجمی ‌برای برداشت از میدان بدون توجه به ضوابط تولید صیانتی دارد. دو کشور در حال حاضر در یک فضای رقابتی به منظور بالا بردن سطح تولید انفرادی خود به صورت یک جانبه عمل می‌کنند و به زعم مهندسان و کارشناسان صنعت نفت و گاز، آسیب‌های جدی به میدان وارد می‌آورند. این در حالی است که تمکین دو کشور به موازین تولید صیانتی، در بلندمدت منافع اقتصادی بسیار بیشتری نسبت به وضعیت کنونی برای آنها به ارمغان خواهد آورد. طبعاً ادامه رویه فعلی دستاوردی به جز خسارتهای بیشتر برای ایران و قطر به‏همراه نخواهد داشت و منجر به عدم بهره‌مندی نسلهای آینده از این ثروت سرشار طبیعی خواهد شد.

در این مقاله، اهمیت و ضرورت توجه به تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی- گنبدشمالی را تشریح کردیم و برخی از لطمات حاصل از ادامه وضعیت فعلی را برشمردیم. در یک فضای منطقی، انتظار می‌رود دو کشور ایران و قطر، رعایت موازین تولید صیانتی را به اقدام یک جانبه در توسعه و بهره‌برداری از میدان ترجیح دهند، ولی کماکان مشاهده می‌شود که طرفین رفتار تولید حداکثری را برگزیده‌اند. آنچه بیش از همه نمود دارد آن است که در متون علمی، مطالعات و نشست‌های تخصصی، صاحبنظران بارها دو کشور را به بهره‌مندی از راهبردهای متعارف بهره‌برداری از میادین مشترک در معاهدات بین‌المللی تشویق نموده و سعی در التزام دو کشور به تبعیت از این راهبردها برای بهره‌مندی حداکثری از میدان مشترک داشته‌اند. لذا در یک چارچوب علمی‌ سعی شد تا استفاده از این راهبردها برای میدان مشترک پارس جنوبی-گنبد شمالی مورد بررسی قرار گیرد. مشخص گردید که به دلایل متعدد، راهبردهای مطرح شده نمی‏توانند زمینه‏ساز توافق دو کشور ایران و قطر در بهره‌برداری از این میدان مشترک باشند. در واقع این قبیل توصیه‌ها، بدون توجه به نوع و حجم ذخایر میدان و وضعیت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشورهای مشترک‏المنافع در میدان مشترک، کاربرد چندانی نخواهند داشت. با وجود این، بدون مدیریت فنی واحد قطعاً این میدان مشترک آسیب دیده و به ‌مراتب کمتر از توان بالقوه‌اش تولید خواهد نمود و در نتیجه می‌توان گفت که نهایتاً ملت‌های ایران و قطر خسارت خواهند دید.

برای یافتن راهبرد عملی و اجرایی، از الگوی عقلانی در تصمیم‌گیری استفاده نمودیم. این الگو، مدل مناسبی برای حرکت دو کشور به سمت اتخاذ یک تصمیم مشترک برای مدیریت مشترک میدان و التزام به حفظ ضوابط تولید صیانتی می‌باشد. استفاده از این الگو، مستلزم تأمین شرایط و مفروضات آن توسط دو کشور ایران و قطر می‌باشد. به اجمال دیدیم که این شرایط با ایجاد اصلاحاتی در نظام حقوق نفت و گاز دو کشور تحقق خواهد یافت. به همین منظور، نخست وضعیت حقوقی دو کشور در حوزه تولید صیانتی را شناسایی نموده و نقاط ضعف آنها را استخراج کردیم. در نهایت، الزامات حقوقی لازم‏الاجرا توسط کشورهای ایران و قطر را بیان نمودیم.

واضح است که این دو کشور، برای رسیدن به تولید صیانتی با اصلاحات ساختاری گسترده‌ای در نظام حقوق نفت و گاز خود مواجه خواهند بود. به عنوان مثال، در ایران تغییر ساختار نهاد ناظر بر عملکرد وزارت نفت در این زمینه از حساسیت‌ها و پیچیدگی‏های خاصی برخوردار است. در قطر نیز اجرای اصلاحات به سادگی امکان‏پذیر نیست. تغییر دیدگاه نظام حاکمیت در جهت واگذاری حق مالکیت ثروت‌های طبیعی به ملت قطر، موضوعی نیست که به سادگی بتوان در نظام قانونگذاری قطر اجرایی نمود. با وجود این، توجه به منافع حاصل از رعایت اصول تولید صیانتی از میدان مشترک پارس جنوبی-گنبد شمالی و تغییر دیدگاه از کوتاه‌مدت و تک نسلی، به بلندمدت و بین‏نسلی، اجرای این اصلاحات را تسهیل نموده و مسیر انتفاع بیشتر ملت‌های ایران و قطر را در طول زمان هموار خواهد ساخت.

8- منابع

الف) فارسی

1- آل آقا، علی اکبر (1391)،  «نشست تخصصی با موضوع مخازن مشترک نفت و گاز و بررسی راهکارهای تولید صیانتی»، گروه اقتصاد انرژی، مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام، مورخ 25/2/13911.

2- استونر، جیمز و ادوار آر. فریمن و دانیل آر گیلبرت (1389)، مدیریت، ترجمه پارسائیان، علی و سید محمد اعرابی، انتشارات دفتر پژوهشهای فرهنگی.

3- پرتال حقوقی قطر، www.almeezan.qa

4- تکلیف، عاطفه (1392)، «ساختار مجمع کشورهای صادرکننده گاز: عدم تجانس اعضا و معیارهای رتبه‌بندی آنها در اثرگذاری بر بازار گاز»،فصلنامه اقتصاد انرژی ایران، پاییز، دوره 8، شماره 2، صفحات 67-45.

5- جوادی، رکن الدین (1393)، «گزارش مدیرعامل شرکت ملی نفت ایران در افتتاحیه فاز 12 پارس جنوبی»، مورخ 26/12/1393.

6- حاتمی، علی و اسماعیل کریمیان (1393)، حقوق سرمایه‏گذاری خارجی در پرتو قانون و قراردادهای سرمایه‏گذاری، انتشارات تیسا، چاپ اول، 1175 صفحه.

7- درخشان، مسعود (1389)، «ملاحظات استراتژیک در تدوین سیاستگذاری‌های بالادستی نفت و گاز کشور»، فصلنامه راهبرد، سال نوزدهم، شماره 57، زمستان 1389، صفحات 109-131.

8- درخشان، مسعود (1391) «امنیت انرژی و تحولات آینده بازارهای نفت و گاز»، فصلنامه راهبرد، سال بیست و یکم، شماره 64، پاییز 1391، صفحات 188-159.

9- درخشان، مسعود (1392)، «ویژگیهای مطلوب قراردادهای نفتی: رویکرد اقتصادی- تاریخی به عملکرد قراردادهای نفتی در ایران»، فصلنامه اقتصاد انرژی ایران، سال سوم، شماره 9، زمستان 1392، صفحات 113-533.

10- درخشان، مسعود (1393)، «قراردادهای نفتی از منظر تولید صیانتی و ازدیاد برداشت: رویکرد اقتصاد مقاومتی»، دوفصلنامه علمی‌پژوهشی مطالعات اقتصاد اسلامی، سال ششم، شماره دوم، پیاپی بهار و تابستان، صفحات 7-522.

11- سامانه قوانین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،

http://rc.majlis.ir/fa/law

12- سجادیان، ولی اله (1391)، «نشست تخصصی با موضوع مخازن مشترک نفت و گاز و بررسی راهکارهای تولید صیانتی»،گروه اقتصاد انرژی، مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام، مورخ 25/2/1391.

13- سعیدی، علی محمد (1381)، سه مقاله در«بررسی صنعت نفت و گاز کشور»، فصلنامه مجلس و پژوهش، شماره 34، سال نهم، تابستان 1381، صفحات 67-188.

14- سلیمانی، غلامعلی (1390)، «نقد و بررسی مدل عقلانی در تصمیم­گیری در سیاست خارجی از گونه­های تعدیل شده الگوی عقلانی تا مدل­های جایگزین»، فصلنامه سیاست خارجی، سال بیست و پنجم، شماره 2، تابستان، صفحات 329-359 .

15- شیروی، عبدالحسین (1393)، حقوق نفت و گاز، نشر میزان، چاپ اول، 712 صفحه.

16- غفاری، علیرضا (1392). «زمینه‌های همگرایی و واگرایی ایران و قطر از منظر بهره‌برداری از منابع نفت و گاز»، فصلنامه مطالعات خاورمیانه، سال بیستم، شماره سوم، پاییز 1392، صفحات 116-97.

17- کاشانی، جواد (1387)، «وضعیت حقوقی منابع نفت و گاز واقع در مرز بین کشورها»، مجله حقوقی بین‌المللی، نشریه مرکز امور حقوقی بین‌المللی معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری، سال بیست و پنجم، شماره 39، صفحات 165-219 .

18- کاظمی‌نجف آبادی، عباس (1393)، آشنایی با قراردادهای نفتی، انتشارات شهر دانش، چاپ اول، 207 صفحه.

19- گروه پژوهش مدرسه عالی حقوق (1393)، حقوق قراردادهای نفت و گاز- داخلی، بین‌المللی، انتشارات صابریون، 272 صفحه.

 

ب) انگلیسی

1- Bastida, Ana E., Ifesi-Okoye, Adeze, Mahmud, Salim, Ross, James and Thomas Walde (2007),  “Cross-Border Unitization and Joint Development Agreements: An International Law Perspective”, Houston Journal of International Law, Vol. 27, No. 2.

2- Decree- law No.(30) of 2002, Environmental Protection.

3- Decree- law No.(4) of 1977, Preserving Oil Wealth.

4- Decree-law No.(10) of 1974, On the Establishment of Qatar General Petroleum.

5- International Energy Agency (2014), “How Will Global Energy Markets Evolve to 2040?”, World Energy Outlook 2014 Fatctsheet.

6- Law No.(3) of 2007, Exploitation of Natural Wealth and Resources Thereof.

7- Qatar National Development Strategy (2011-2016).

8- Qatar National Vision 2030.

9- Valdez, Maria, Moubaydeen, Safwan and Nadine Naji (2014), Oil and Gas Regulation in Qatar: Overview, Energy and Natural Resources, Association of Corporate Counsel.

10- www.EIA.gov

  1. www.IEA.org

 


دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

اشتراک گذاری

شركت بازرگاني كارانديشه اهواز ( سهامي خاص ) " پتروشيمي، پالايشگاهي و تجهيزات صنعتي نفت و گاز "

    info.karandisheahvaz@gmail.com    info@karandisheahvaz.ir     +98 (0)21 33 98 26 13    +98 (0)912 102 19 43    +98 (0)21 33 93 64 63   
کلیه حقوق این وب سایت متعلق به شركت كارانديشه اهواز ( سهامي خاص ) می باشد. طراحی وب سایت: ... |